Geschäft: VIII. Nachtrag zum Gesetz über Referendum und Initiative (Fristen bei Referenden und Initiativen sowie weiterer Revisionsbedarf)

Der Kantonsrat erlässt den VIII. Nachtrag zum Gesetz über Referendum und Initiative mit 112:0 Stimmen bei 1 Enthaltung in der Schlussabstimmung.

Jäger-Vilters-Wangs, Ratspräsident: Die Vorlage ist in zweiter Lesung durchberaten und geht zur Vorbereitung der Schlussabstimmung an die Redaktionskommission.

Der Kantonsrat tritt auf den VIII. Nachtrag zum Gesetz über Referendum und Initiative (Fristen bei Referenden und Initiativen sowie weiterer Revisionsbedarf) in zweiter Lesung ein.

Etterlin-Rorschach, Präsident der vorberatenden Kommission: Die vorberatende Kommission verzichtete auf eine Sitzung zur Beratung des Ergebnisses der ersten Lesung des Kantonsrates. Sie beantragt, auf die Vorlage in zweiter Lesung einzutreten.

Jäger-Vilters-Wangs, Ratspräsident: Die Vorlage ist in erster Lesung durchberaten und geht zur Vorbereitung der zweiten Lesung zurück an die vorberatende Kommission.

Der Kantonsrat lehnt den Antrag der SP-Fraktion mit 58:53 Stimmen bei 1 Enthaltung ab.

Etterlin-Rorschach, Kommissionspräsident: Ich gebe Ihnen das Abstimmungsergebnis zum ersten Satz des Art. 36 Abs. 2 bekannt: Die Kommission hat diesen Antrag mit 9:6 Stimmen gutgeheissen.

Staatssekretär van Spyk: Die Regierung hat grundsätzlich Verständnis für das Anliegen der Stadt. Sie hat das im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens zum Ausdruck gebracht. Der Vernehmlassungsentwurf sah eine Frist von drei Monaten vor, aufgrund der Vernehmlassungsantwort der Stadt hat man es auf vier Monate angepasst für die dann an den Kantonsrat überwiesene Vorlage. Dennoch hat die Regierung auf einen Antrag verzichtet.

Es ist wichtig zu sehen, dass es bei dieser Frist – und das unterscheidet uns natürlich auch etwas von anderen Kantonen – um eine inhaltliche Prüfung der Rechtmässigkeit geht. Es ist nicht nur eine formelle Prüfung der Unterschrift, sondern eine inhaltliche Prüfung. Das bedarf einer gewissen Seriosität und Zeit. Aber es wurde auch erwähnt, ganz zentral ist das informelle Vorverfahren, das von den Initianten gewählt werden kann: Eine Vorprüfung bei den zuständigen Stellen, eine erste Einschätzung, eine Unterstützung allenfalls auch bei der Redaktion. Das gehört für eine Staatskanzlei auch zum Aufgabenprofil, dass man Initianten dabei unterstützt, im Rahmen des informellen Vorverfahrens, wo diese Frist auch noch nicht läuft. Das ist der erste Aspekt. Der zweite Aspekt ist, dass auch Art. 74a und Art. 81 GG zu beachten sind. Die Gemeinden können in der Gemeindeordnung abweichende Fristen festlegen. Daher besteht auch hier ein gewisser Spielraum für die Gemeinden. Aus diesen beiden Gründen hat die Regierung auf einen Antrag verzichtet.

Bosshard-St.Gallen (im Namen der GRÜNE-Fraktion): Dem Antrag der SP-Fraktion ist zuzustimmen.

Ich möchte mich den zwei vorhergehenden Voten anschliessen, vor allem jenem von Bisig-Rapperswil-Jona. Die Qualität muss sichergestellt werden, da kommt es wirklich auf diesen einen Monat auch nicht mehr an. Wenn wir die ganze Frist anschauen mit allen Abläufen der Initiative, sollte es uns wert sein, diesen Monat zu berücksichtigen.

Bartholet-Schwarzmann-Niederbüren (im Namen der grossen Mehrheit der FDP-Fraktion): Dem Antrag der SP-Fraktion ist zuzustimmen.

Die FDP-Fraktion teilt grossmehrheitlich die Meinung, dass für die seriöse Prüfung, wie wir es in den Ausführungen der Stadt gehört haben, die von der Regierung vorgeschlagene Frist von vier Monaten notwendig ist.

Bisig-Rapperswil-Jona (im Namen der GLP): Dem Antrag der SP-Fraktion ist zuzustimmen.

Wir erachten den einen Monat als nicht wesentlich für die Verkürzung des Verfahrens, und wenn es Probleme gibt, die Qualität bei der Prüfung der Zulässigkeit sicherzustellen, so bleiben wir lieber bei den vier Monaten. Eine Fristverkürzung darf nicht zu einer schlechteren Prüfung führen.

Gmür-Bütschwil-Ganterschwil (im Namen der Mitte-EVP-Fraktion): Der Antrag der SP-Fraktion ist abzulehnen.

Ich schliesse mich dem soeben gehörten Votum von Böhi-Wil vollumfänglich an und weise ergänzend darauf hin, dass die Regierung im Vernehmlassungsentwurf selbst ebenfalls eine Frist von drei Monaten beantragt hatte und dann im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens auf diese vier Monate erhöht hat. Ich nehme an, auch ein bisschen – so steht es auch in der Begründung des Antrages – auf Druck der Stadt St.Gallen. Wenn aber der Kanton St.Gallen das innerhalb von drei Monaten erledigen kann, können das die Gemeinden bestimmt auch.

Böhi-Wil (im Namen der SVP-Fraktion): legt seine Interessen als Inhaber einer Beratungsagentur, die u.a. Initiativ- und Referendumskomitees in verschiedenen Kantonen bei der Ausarbeitung von Initiativen und Referenden unterstützt, offen. In diesem Zusammenhang habe ich im Kanton St.Gallen in den letzten Jahren mehrere Initiativen und Referenden begleitet und bin deswegen regelmässiger Kunde bei den zuständigen Dienststellen der Staatskanzlei. Dabei habe ich mit der heutigen Frist von vier Monaten für die Vorprüfung von Volksinitiativen einige Erfahrungen gesammelt. Der Antrag der SP-Fraktion ist abzulehnen.

Diese Frist verleitet die Regierung dazu, sich bei der Planung ihrer Stellungnahme von zukünftigen Abstimmungsterminen und teilweise auch von politischer Opportunität beeinflussen zu lassen. Abgesehen davon wird dadurch die Ausübung der Volksrechte unnötig verzögert. Diese überlange Frist ist ein Unikum in der Schweiz, denn die Vorprüfungsregel ist in anderen Kantonen ganz anders geregelt. Im Kanton Bern bspw. dauert die Vorprüfung normalerweise rund zehn Tage, im Kanton Basel-Stadt sind es drei Wochen und im Kanton Zürich ein Monat. Andere Kantone kennen gar keine solchen Fristen, sondern behandeln diese Gesuche einfach so wie andere Anfragen, d.h. hauptsächlich speditiv. Zudem wird jedes Initiativkomitee, dass seine Ziele ernsthaft verfolgt, vor der eigentlichen Vorprüfung an die Regierung den Initiativtext informell von Beratungsagenturen wie bspw. der meinen prüfen lassen. Deshalb ist in den meisten Fällen die Vorprüfung durch die Regierung eine reine Formsache und wenig aufwendig für die Behörden. Obwohl auch die Frist von drei Monaten noch sehr lang ist, bitte ich Sie, dieser zuzustimmen gemäss dem Prinzip: Besser den Spatz in der Hand als die Taube auf dem Dach. Demzufolge sollte der Antrag der SP-Fraktion abgelehnt werden, denn er trägt keineswegs zur Beschleunigung der Prozesse bei. Bitte stimmen Sie dem Antrag der vorberatenden Kommission zu.

Art. 36 (Verfahren). Pappa-St.Gallen beantragt im Namen der SP-Fraktion, in Art. 36 Abs. 2 Satz 1 am geltenden Recht festzuhalten.

Mit der beantragten Kürzung der Fristen wird etwas geändert, was bis jetzt in der Praxis nie Thema war. In der Stadt St.Gallen gab es bis jetzt nie Reklamationen, dass vier Monate zu langsam seien. Wenn die Bearbeitung schon früher fertig war, wurde nicht extra noch gewartet, damit die Frist ausgeschöpft wird. Die Praxis zeigt im Gegenteil, dass vier Monate schon eine grosse Herausforderung waren und nur mit grossem Druck jeweils eingehalten werden konnten.

Im Fall der Stadt St.Gallen werden viel mehr Initiativen eingereicht als früher. In den vergangenen Monaten befanden sich gleich fünf Initiativen gleichzeitig in verschiedenen Stadien der Bearbeitung. Mir ist bewusst, dass andere Gemeinden dieses Problem nicht haben, aber die Stadt hat die gleiche Regelung auf Gesetzesebene. Darum ist es sehr wichtig, dass diese auch beachtet wird. Die Kürzung um einen ganzen Monat wird in vielen Fällen gar nicht mehr erfüllbar sein, denn eine seriöse Aufarbeitung des Initiativbegehrens kann in drei Monaten nicht mehr gewährleistet werden. Die Fragen können je nach Initiative sehr komplexer Natur sein. Es müssen Rechtsgrundlagen und ihre Entstehungsgeschichte nachgeschlagen werden, die Praxis von Gerichtsentscheiden in gleicher Sache ist zu durchforsten, allenfalls ist Kontakt mit anderen Städten aufzunehmen, es sind Gespräche mit den Initiativkomitees zu führen und es sind interdirektionale Abklärungen zu treffen. Sie selber können sich vorstellen, all diese Abklärungen sind nicht innert einem Monat möglich. Gleichzeitig müssen Sie sich bewusst sein, dass für diejenigen, die es effektiv bearbeiten, nie ganze drei Monate zur Verfügung stehen. Die drei Monate sind insgesamt bis zum Zeitpunkt des Versands des Geschäfts an das Stadtparlament. Verwaltungsintern sind die Fristen gekürzt, d.h., sie müssen früher eingereicht werden, damit vorgängig das jeweilige Direktionssekretariat auch Rückfragen stellen kann. Dann gibt es Fristen, bis wann es dem Stadtrat eingereicht werden muss, damit auch eine zweite Lesung möglich ist, wie hier im Kantonsrat. Was bei Fristen auch immer verschärfend wirkt, sind die Schulferien, die zu Abwesenheiten führen, sei es von Gremien oder Personen, die für die obenstehenden Ausführungen zu kontaktieren sind. Bei einer Fristenkürzung müssen deshalb je nach Feriensetzung die direktbetroffenen Mitarbeitenden die Fragen gar innert vier Wochen bearbeiten. Sie sehen selbst, das geht einfach nicht. Mit dieser Fristenkürzung schaffen wir somit neue Probleme. Nur damit eine Initiative einen Monat früher dem Parlament oder dem Volk vorgewiesen werden kann, kann eine sorgfältige Bearbeitung nicht mehr gewährleistet werden. Das kann auch nicht im Interesse der Initiierenden sein. Deshalb bitte ich Sie, diese Fristenkürzung nicht zu unterstützen.

Der Kantonsrat lehnt den Antrag der SP-Fraktion mit 72:37 Stimmen bei 2 Enthaltungen ab.

Etterlin-Rorschach, Kommissionspräsident: Die vorberatende Kommission hat zwei Konzepte intensiv diskutiert und ausgemehrt. Es ging zum einen um die Verkürzung der 10-Monate-Frist auf sechs Monate und andererseits um den Antrag auf das Konzept mit dem «nächstmöglichen» und «übernächstmöglichen» Termin. In dieser Ausmehrung stimmten 12:3 für das Konzept mit «nächstmöglichem» und «übernächstmöglichem» Termin. In der Hauptabstimmung stimmten 13:2 für diesen Vorschlag.

Staatssekretär van Spyk: Das ist korrekt, es gab auch schon Abstimmungen, die nicht an Blankoterminen waren. Sogenannte kantonale Abstimmungstermine sind möglich. Es ist auch möglich, dass man z.B. bei zweiten Wahlgängen bei Wahlen noch Abstimmungen anhängt, die ebenfalls nicht an Blankoterminen angesetzt sind. Unsere Interpretation von «nächstmöglich» wäre, dass nicht extra für eine Vorlage, die zur Abstimmung gebracht werden muss, ein solcher ausserordentlicher Termin gewählt würde. Wenn ein solcher bereits angesetzt ist, z.B. weil ein zweiter Wahlgang geplant ist und es dort möglich ist, die Abstimmung durchzuführen, dann würde man das auch machen. Man würde aber nicht gesondert, extra für eine Vorlage, einen ausserordentlichen Termin ansetzen. Das wäre unsere Interpretation von «nächstmöglich».

Blumer-Gossau: Auch hier erlaube ich mir eine Nachfrage an den Staatssekretär. Sie haben soeben noch einmal diese Blankotermine angesprochen. Meinen Sie das tatsächlich absolut, dass nur die vier Blankotermine in Frage kommen, die vom Bund festgelegt werden?

Wenn ich zurückschaue, bin ich der Meinung, es hätte im Kanton St.Gallen auch schon Abstimmungstermine ausserhalb dieser vier Blankodaten gegeben, bei Wahlen sowieso, aber, wenn ich mich richtig erinnere, das ist auch bei Sachgeschäften schon der Fall gewesen. Von daher verstehe ich das eben nicht so eng, dass unter «nächstmöglich» und «übernächstmöglich» ausschliesslich diese vier Blankotermine in Frage kommen. Darf ich Sie bitten, dazu vielleicht noch eine Erklärung abzugeben?

Staatssekretär van Spyk: Die Regierung hat auf einen Gegenantrag zu diesem Antrag der Kommission verzichtet. Dieser Verzicht ist nicht deshalb erfolgt, weil man die Formulierung als besonders gelungen empfindet, und für einen Legistikpreis würde ich mich mit «nächstmöglich» und «übernächstmöglich» auch nicht bewerben wollen.

Für die Regierung ist aber wesentlich, dass das Ziel und der Zweck der Bestimmung gleich bleiben. Ziel und Zweck ist, dass der Abstimmungstermin nicht gestützt auf eine politische Erwägung erfolgt, sondern im ordentlichen Verfahren, wenn es eben möglich ist, festgelegt und durchgeführt wird. Das hat sowohl die 10-Monate-Frist, die aus Sicht der Regierung eigentlich sehr klar ist, oder eben auch diese Formulierung von «nächstmöglich» und «übernächstmöglich» zum Zweck: keine politische Steuerung der Abstimmung zu gewissen Vorlagen. «Nächstmöglich» heisst nach unserer Interpretation «im ordentlichen Verfahren möglich», d.h., es werden keine Sonderschichten gemacht, keine Spezialaufträge an Druckereien erteilt, es werden keine gesonderten Abstimmungstermine festgelegt, es werden die möglichen Blankotermine gewählt. Wenn ein Blankotermin möglich ist, dann wird er auch gewählt, selbst dann, wenn noch keine Abstimmung darauf angesetzt ist. Die entsprechenden Kostenfolgen wären in Kauf zu nehmen. Das wäre unsere Interpretation von «nächstmöglich» und so würden wir das Gesetz auch anwenden.

Bisig-Rapperswil-Jona (im Namen der GLP): Dem Antrag der SP-Fraktion ist zuzustimmen.

Wir haben die drei Möglichkeiten intern diskutiert. Bis jetzt hiess es «ohne Weiteres» sei der Abstimmungstermin anzusetzen. Die vorberatende Kommission schlägt vor, den «nächstmöglichen» respektive «übernächstmöglichen» Termin zu nehmen, und die Regierung und die SP-Fraktion schlagen vor, eine fixe Frist von zehn Monaten zu definieren.

Der Wille des Gesetzgebers war bisher schon, dass der Abstimmungstermin so schnell wie möglich erfolgen soll und dass keine politischen Spiele stattfinden sollten. Das kommt eigentlich bereits im Begriff «ohne Weiteres» zum Ausdruck. Jetzt möchte das Parlament nochmals eine Verschärfung oder Klarstellung erwirken. Für uns ist es auch nach den Ausführungen von Gmür-Bütschwil-Ganterschwil nicht ganz so klar. Sie haben viel vom Bereich des Möglichen gesprochen – möglich ist vieles, aber was dann eben möglich sein soll und was nicht, ist für uns nicht so klar. Deswegen bevorzugen wir die Variante der SP-Fraktion und der Regierung, die eine klare Frist von zehn Monaten festschreibt. Da gibt es nichts zu diskutieren, da sind es diese zehn Monate. Das finden wir klar und unterstützen daher den Antrag der SP-Fraktion.

Louis-Nesslau (im Namen der SVP-Fraktion): Der Antrag der SP-Fraktion ist abzulehnen.

Vor dem Mittag hat der Kommissionspräsident ausgeführt, was mit dem «nächstmöglichen» und «übernächstmöglichen» Termin gemeint ist. Sollte in der Praxis tatsächlich keine Klarheit herrschen, können die Materialien beigezogen werden. Der Staatssekretär hat in der Kommission sehr präzise erläutert, was unter den Begriffen zu verstehen ist. Entsprechend bitte ich Sie, bei der präziseren Version der vorberatenden Kommission zu bleiben.

Gmür-Bütschwil-Ganterschwil (im Namen der Mitte-EVP-Fraktion): Der Antrag der SP-Fraktion ist abzulehnen.

Ich staune ein bisschen, wenn die SP-Delegation in der vorberatenden Kommission darauf gedrängt hat – sogar noch mehr als unsere Delegation –, die Fristen zu verkürzen. Davon ist heute nichts mehr zu spüren. Heute will man eigentlich nicht mehr beschleunigen wie damals, sondern jetzt auf den Entwurf der Regierung zurückkommen. Ich sage es gerne an dieser Stelle auch zuhanden der Materialien, die im Übrigen – wie Sie selbstverständlich alle wissen – auch Teil des Gesetzgebungsprozesses sind: Wenn man ein Gesetz auslegt, schaut man nicht nur ins Gesetz, sondern auch in die Materialien. Das haben wir schon in der vorberatenden Kommission so besprochen. Was heisst «nächstmöglich»? Das ist derjenige dieser vier Blankotermine, der zeitlich der nächste ist. Klarer kann das eigentlich überhaupt nicht sein. Nun ist es aber möglich, dass dieser theoretisch mögliche Termin nicht möglich ist, weil es zeitlich nicht mehr drinliegt, weil die Drucklegung zu viel Zeit in Anspruch nimmt, usw. Dann ist wiederum genauso klar, dass es eben der Termin ist, der auf diesen folgt. Insofern meine ich, ist es klar, wenn wir sagen, der «nächstmögliche» ist derjenige Termin, der technisch möglich ist, und wenn das technisch nicht geht, dann ist es der darauffolgende.

Wenn argumentiert wird, «nächstmöglich» und «übernächstmöglich» seien nicht klar, dann muss ich darauf hinweisen, dass Abs. 2 im Entwurf der Regierung noch viel unklarer ist. Wenn dort steht, man könne die Frist angemessen verlängern, ist das ein unbestimmter Rechtsbegriff, von dem wir alle nicht wissen, was das genau heisst. Wir hatten offenbar in der Vergangenheit auch schon politische Spiele, wo man versucht hat, Abstimmungen irgendwie auf einen Termin festzulegen. Das würde wahrscheinlich wieder möglich werden oder passieren, in angemessener Anwendung dieses unklaren Begriffs. Darum sind wir dezidiert der Auffassung, «nächstmöglich» ist viel klarer und wird eben auch zu einer Beschleunigung dieser Verfahren führen.

Bartholet-Schwarzmann-Niederbüren (im Namen der grossen Mehrheit der FDP-Fraktion): Dem Antrag der SP-Fraktion ist zuzustimmen.

Die im Entwurf der Regierung vorgeschlagene Frist von «innert zehn Monaten» für die Anordnung von Volksabstimmungen bei Referenden und Initiativen ist im Gegensatz zu der von der vorberatenden Kommission vorgeschlagenen Anordnung auf den «nächstmöglichen» respektive «übernächstmöglichen» Termin eine klar definierte Frist. Mit einer Frist von zehn Monaten wird mehr Klarheit geschaffen und das Ziel der Beschleunigung wird erreicht.

Art. 12^bis (Anordnung der Volksabstimmung). Blumer-Gossau beantragt im Namen der SP-Fraktion, in Art. 12^bis am Entwurf der Regierung festzuhalten und in Art. 44, 48, 53^bis, 53^quater, 53^quinquies und 53^sexies die entsprechenden Folgeanpassungen vorzunehmen.

Ich stelle fest, dass bisher in diesem Gesetz keine Fristen festgelegt sind. In der Kommission wurden mehrere Varianten von Fristen, innerhalb derer die Volksabstimmung dann durchgeführt werden muss, diskutiert. Ich habe bereits im Eintreten gesagt, dass die SP-Delegation sich für eine starke Verkürzung stark gemacht hat: Sie propagierte sechs Monate, um eben eine echte Beschleunigung hinzukriegen. Wir haben aber eingesehen, dass diese kurze Frist kaum praktikabel ist, v.a. dann nicht, wenn man sich an den vier Blankodaten, die auf schweizerischer Ebene gelten, orientiert. Die von der Kommissionsmehrheit vorgeschlagene Formulierung mit «nächstmöglich» und «übernächstmöglich» überzeugen uns aber wirklich nicht. Diese Wörter sind unklar und aus unserer Sicht zu interpretierbar, und damit nicht geeignet für die gewünschte klare Festlegung von verlässlichen Fristen in diesem Gesetz über Initiative und Referendum. Kommen bei «nächstmöglich» nur die Blankodaten des Bundes in Frage oder kommt jeder Sonntag in Frage? Das ist nicht geklärt und je nachdem, wie man das auslegt, sieht «nächstmöglich» oder «übernächstmöglich» ganz anders aus. Das bleibt so interpretierbar und gewährleistet nicht die Klarheit, die hier erreicht werden soll.

Welche Gründe sind ausreichend, um einen Termin als nicht möglich zu erklären und die Volksabstimmung hinauszuschieben? Das ist mit diesen Begriffen nicht geklärt. Mit diesen Formulierungen «nächstmöglich» und «übernächstmöglich» bleibt die Situation also gleich, oder eben gleich unbefriedigend, wie sie heute schon ist. Die Motion, die zu dieser Vorlage geführt hat, wollte aber den Prozess beschleunigen und klare Fristen setzen. Diese Anforderungen werden mit den Begriffen «nächstmöglich» und «übernächstmöglich» nicht erreicht. Also, was bleibt als sinnvolle und beste Lösung? Eben der Vorschlag der Regierung mit den zehn Monaten in Art. 12^bis Abs. 1. Das schafft Klarheit, ist praktikabel, bringt gegenüber heute eine Verbesserung, eine moderate Beschleunigung und Verlässlichkeit.

Auch bei Abs. 2 soll am Entwurf der Regierung festgehalten werden und auf die schwerfällige unklare Formulierung des «übernächstmöglichen Abstimmungstermins» verzichtet werden. Und damit ich das auch gleich noch gesagt habe: Sollten Sie, was die SP-Fraktion sich wünscht, der Variante der Regierung zustimmen, dann hätte das Folgeanpassungen zur Folge, nämlich in den Artikeln 44, 48, 53^bis, 53^quater, 53^quinquies und 53^sexies. Ich danke Ihnen für die Unterstützung unseres Antrages, der Klarheit schaffen würde.

Spezialdiskussion