Geschäft: II. Nachtrag zum Gesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz)

Martin-Gossau, Ratspräsidentin: Die Vorlage ist in erster Lesung durchberaten und geht zur Vorbereitung der zweiten Lesung zurück an die vorberatende Kommission.

Der Kantonsrat stimmt dem Antrag der Staatswirtschaftlichen Kommission zu einem Auftrag mit 103:0 Stimmen zu.

Martin-Gossau, Ratspräsidentin: Zur Diskussion steht der Antrag der Staatswirtschaftlichen Kommission zu einem Auftrag.

Die Spezialdiskussion wird nicht benützt.

Martin-Gossau, Ratspräsidentin, stellt Eintreten auf die Vorlage fest.

Regierungsrat Fässler: Ich bedanke mich herzlich für die mustergültige Aufnahme, welche dieses Gesetz in der vorberatenden Kommission und jetzt auch im Rat gefunden hat. Es ist natürlich nicht das wichtigste Gesetz, das wir in dieser Amtsdauer beraten, das sei zugestanden, aber wir nehmen mit diesem Gesetz doch einige notwendige Klärungen vor. Zum einen wird jetzt auch im Gesetz definitiv und abschliessend festgelegt, was eigentlich selbstverständlich ist: Auch das kantonale Parlament und auch die Gemeindeparlamente unterliegen dem Öffentlichkeitsprinzip, das in unserer Kantonsverfassung mit der Neurevision stipuliert wurde. Das war nicht immer so ganz unbestritten, und diese Frage wird mit dieser Vorlage nun abschliessend geklärt.

Die Regierung respektiert aber auch die Gewaltenteilung. Wie dieses Öffentlichkeitsprinzip nun im Rat und in den Gemeindeparlamenten konkret umgesetzt werden soll, unterliegt dem Rat bzw. den Räten, welche diese Frage in ihren Reglementen zu klären haben. Aber – das war auch eine Diskussion in der vorberatenden Kommission – es ist den Räten natürlich weiterhin nicht möglich, das Öffentlichkeitsprinzip auszuhebeln – das gilt. Die Modalitäten aber sind in den Reglementen im Einzelnen zu klären und schliesslich – das ist der dritte Punkt – haben wir auch die Verfahrensfragen geklärt: Wer soll überhaupt für solche Anfragen nach dem Öffentlichkeitsprinzip zuständig sein und wie soll der Instanzenzug aussehen? Alles andere ist bereits gesagt worden, ich kann daher auf weitere Ausführungen verzichten und bedanke mich noch einmal für die gute Aufnahme der Vorlage.

Mattle-Altstätten (im Namen der GLP): Auf die Vorlage ist einzutreten. Dem Antrag der Staatswirtschaftlichen Kommission ist zuzustimmen.

Nachdem die Rechtspflegekommission (RPK) im Jahr 2018 den Kantonsrat in einer kaum nachvollziehbaren Anwandlung vom Öffentlichkeitsgesetz ausnehmen wollte, hat der Kantonsrat Anfang 2020 glücklicherweise korrigierend reagiert und dieses irrwitzige Vorhaben der RPK klar und letztlich ohne Gegenstimme verworfen.

Der damit einhergehende Auftrag zur Klärung der Handhabung des Öffentlichkeitsgesetzes im Zusammenhang mit Parlamenten sowie deren Organen und Kommissionen wird mit dem vorliegenden II. Nachtrag zum Gesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung erfüllt, und dafür ist es auch höchste Zeit. Die st.gallische Verfassung kennt das Öffentlichkeitsprinzip seit dem Jahr 2003. Erst im Jahr 2014 hat der Kantonsrat das zugehörige Gesetz verabschiedet. Dabei stand das Gesetz damals im kräftigen rechtsbürgerlichen Gegenwind, aber man darf auch gescheiter werden. In diesem Sinne hoffen wir, dass das Öffentlichkeitsgesetz und dessen Handhabung im Kanton St.Gallen langsam der Kindheit entwächst und man sich z.B. an Vorreiterkantonen wie Graubünden, Zürich oder Zug orientiert. So gibt es im Kanton St.Gallen bspw. noch immer kein Schlichtungsverfahren, was den Rechtsweg teuer und langwierig macht. Auch wenn die Grünliberalen sehr wohl Potenzial zur Weiterentwicklung des Öffentlichkeitsgesetzes sehen, so sehen wir im vorliegenden II. Nachtrag inklusive des Antrags der Staatswirtschaftlichen Kommission einen sinnvollen Schritt, nur darf es nicht der letzte sein. Weitere Schritte werden die Grünliberalen bei Bedarf einfordern.

Gschwend-Altstätten (im Namen der GRÜNE-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten.

Zum Inhalt dieser Vorlage ist schon einiges ausgeführt worden. Ich möchte deshalb gerne abkürzen. Wir Grüne sind für Eintreten und Überweisung dieser Vorlage, die übrigens sehr sorgfältig ausgearbeitet worden ist, und wir sind auch für den Antrag der Staatswirtschaftlichen Kommission.

Zu den Ausführungen, die gemacht wurden, möchte ich noch eine Ergänzung machen, wieso diese Vorlage so wichtig ist: Die Leute, die interessierten Menschen in diesem Kanton, haben einen Anspruch und dieser soll auch erfüllt werden: Wer wie handelt, wer wie verhandelt hat, und das gilt nirgends so fest wie für diesen Rat. Dieser Rat ist an sich schon öffentlich und genau deswegen ist dieser Nachtrag entscheidend. Wie schon gesagt, wir Grüne sind für Eintreten und gehen davon aus, dass die Mehrheit dieses Rates dies auch tun wird. Es ist sicher zum Vorteil unseres Funktionierens als Rat, unserer Abstützung im St.Galler Volk, und die Leute, die interessiert sind, und das sind viele, die werden es uns danken.

Freund-Eichberg (im Namen der SVP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten. Dem Antrag der Staatswirtschaftlichen Kommission ist zuzustimmen.

Nachdem der Kantonsrat auf das Geschäft 22.18.04 «Nachtrag zum Gesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz)» nicht eingetreten ist und die Motion 42.19.04 gutgeheissen hat, begrüsst die SVP-Fraktion den II. Nachtrag zum Gesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung. Die Motion wird umgesetzt. Die Staatswirtschaftliche Kommission hat an ihrer Besprechung ausführlich über die neue Regelung diskutiert und festgestellt, dass, wenn das Geschäft im Kantonsrat angenommen wird, eine Überprüfung des Geschäftsreglements des Kantonsrates erforderlich ist. Die Verfahrensführung ist neu geregelt und es wird weniger Diskussionen geben. Für die SVP ist es wichtig, dass die Protokolle der Geschäfte erst nach der Beratung im Kantonsrat öffentlich werden.

Der II. Nachtrag regelt die Zuständigkeiten und die Auskunftsorgane. Die SP-Fraktion kann dem zustimmen. Was für den Kantonsrat gilt, soll auch für das Gemeindeparlament gelten. Das ist mit diesem II. Nachtrag ebenfalls gegeben. Ebenfalls ist im Art. 1a neu, dass dieser Erlass zur Förderung der Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit nicht nur für die Verwaltung bestimmt ist, sondern auch für die öffentlichen Organe, was heisst, dass auch die Regierung eingebunden ist. Der Auftrag der Staatswirtschaftlichen Kommission, das Präsidium einzuladen zu prüfen, ob mit diesem Gesetz das Geschäftsreglement des Kantonsrates zu ändern oder zu ergänzen ist, damit das Verfahren näher beschrieben und geregelt werden kann, unterstützt die SVP, damit hier zur Frage der Begründung des Auftrages Antworten gefunden werden.

Frick-Buchs (im Namen der FDP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten. Dem Antrag der Staatswirtschaftlichen Kommission ist zuzustimmen.

Auf Druck des Verwaltungsgerichtes, das forderte, dass der Kantonsrat ein Öffentlichkeitsgesetz verabschieden solle, hat das Parlament 2014 dieses Gesetz verabschiedet. Die damaligen Befürchtungen, dass es viele Gesuche betreffend Offenlegungen geben solle, haben sich nicht bewahrheitet. Die Pflichten gemäss diesem Gesetz gelten für alle öffentlichen Organe, also neben der kantonalen Verwaltung auch für Zweckverbände, Korporationen sowie Private, die gesetzlich beauftragt Staatsaufgaben erfüllen. Zivilrechtliche Verbände unterstehen diesem Prinzip nur, wenn sie damit beauftragt sind, eine staatliche Aufgabe zu erfüllen.

Inhaltlich geht es bei den Anpassungen im vorliegenden Nachtrag um die Zuständigkeiten, die präziser und teils neu geregelt werden müssen, sowie um verfahrensrechtliche Präzisierungen. Im Wesentlichen ist es die Neuerung, dass für die Offenlegung von Dokumenten des Parlamentes der Leiter/die Leiterin Parlamentsdienste zuständig sein soll. Es wird die Beschränkung auf die restliche Verwaltung gestrichen und somit der Kantonsrat und seine Organe miteingeschlossen. Explizit miteingeschlossen werden auch die Gemeindeparlamente. Der Kantonsrat und die Gemeindeparlamente sollen in ihren Geschäftsreglementen selbst festlegen, ob, wann und in welchem Umfang sie die amtlichen Dokumente ihrer Geschäfte zugänglich machen wollen. Die Autonomie der Gemeinden bleibt aber dennoch gewährleistet. Die FDP hat sich bereits bei der Vernehmlassung für diese Änderungen ausgesprochen.

Dürr-Gams (im Namen der Die Mitte-EVP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten. Dem Antrag der Staatswirtschaftlichen Kommission ist zuzustimmen.

Das vorliegende Geschäft ist die Antwort auf die Motion 42.19.41 «Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes klären» und schafft insbesondere Klarheit, dass auch Kantonsrat und Gemeindeparlamente dem Öffentlichkeitsrecht unterstehen. Im entsprechenden Geschäftsreglement sollen die Details geregelt bzw. der Anwendungsbereich präzisiert werden. Zuständig für die Umsetzung ist für den Kantonsrat die Leiterin oder der Leiter der Parlamentsdienste, für das Gemeindeparlament die dafür bezeichnete Stelle und für die Regierung die Staatskanzlei. Der Antrag der vorberatenden Kommission zielt darauf ab, im Geschäftsreglement des Kantonsrats das Verfahren und die Kompetenzen zu regeln. Auch die Frage, wie weit beispielsweise Unterlagen von Subkommissionen öffentlich gemacht werden müssen, ist zu klären. Diese Folgemassnahmen sind vom Präsidium baldmöglichst vorzunehmen.

Maurer-Altstätten (im Namen der SP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten. Dem Antrag der Staatswirtschaftlichen Kommission ist zuzustimmen.

Wir danken der Regierung für die Botschaft, mit der ein altes Anliegen der SP-Fraktion im Grundsatz erfüllt wird. Schon bei der Beratung des ursprünglichen Gesetzes haben wir uns für grösstmögliche Transparenz des Handelns aller kantonalen und kommunalen Behörden eingesetzt. Es hat ein paar Jahre gedauert und es hat ein paar Umwege gebraucht, aber nun liegt ein brauchbarer Vorschlag auf dem Tisch. Der Inhalt dieses Vorschlages wurde uns soeben vom Kommissionspräsidenten umfassend erläutert.

Der II. Nachtrag zum Öffentlichkeitsgesetz kommt dem Ziel der Transparenz staatlichen Handelns wieder einen Schritt näher. Zwar gilt schon lange der Verfassungsgrundsatz des Öffentlichkeitsprinzips. Wir begrüssen es aber sehr, dass nun auch auf Gesetzesstufe für die Parlamente von Kanton und Gemeinden geregelt ist, dass das Öffentlichkeitsprinzip auf ihre Tätigkeiten anwendbar ist. Damit werden die in der jüngeren oder nun schon mittleren Vergangenheit aufgetauchten Unklarheiten über die Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes auf die Parlamente von Kanton und Gemeinden ausgeräumt. Sie erinnern sich an die Diskussionen, die wir schon in diesem Rat geführt haben.

Es zieht sich wie ein roter Faden durch die Botschaft der Regierung, dass die im Öffentlichkeitsgesetz enthaltenen Grundsätze zum Öffentlichkeitsprinzip und deren Umsetzung für alle Behörden und öffentlichen Organe in unserem Kanton gelten sollen. Dass nun mit dem neuen Art. 1 (Zweck und Geltungsbereich) a) (Grundsatz) für die Parlamente eine Sonderregelung geschaffen wird, stellt unserer Ansicht nach zwar immer noch einen gewissen Einbruch in das Öffentlichkeitsprinzip dar. Allerdings verstehen und akzeptieren wir aufgrund der besonderen Arbeit der Parlamente, dass ihnen mit dieser Delegationsnorm eine – wie die Botschaft und auch der Kommissionspräsident das ausdrücken – massgeschneiderte Lösung für die Information der Öffentlichkeit und den Zugang zu amtlichen Dokumenten erlaubt werden soll. Sollte hingegen diese besondere Stellung der Parlamente dazu genutzt werden wollen, eine Hintertür offen zu lassen, die es den Parlamenten erlaubt, den Grundsatz der Öffentlichkeit über Gebühr zu verwässern, werden wir uns dagegen zur Wehr setzen. Für uns ist klar, dass der bisherige Standard des Öffentlichkeitsprinzips durch den Kantonsrat nicht eingeschränkt werden darf und kann. Somit versteht es sich für uns auch von selbst, dass auch die Gemeindeparlamente die im Öffentlichkeitsgesetz enthaltenen Grundsätze durch ihre Geschäftsreglemente nicht verwässern können. Zu den Details der Vorlage und zum Auftrag der Kommission werden wir uns falls notwendig in der Spezialdiskussion äussern.

Martin-Gossau, Ratspräsidentin: Das Präsidium sieht eine Eintretensdiskussion vor.

Gemperli-Goldach, Präsident der Staatswirtschaftlichen Kommission: Auf die Vorlage ist einzutreten.

Anlässlich der vergangenen Novembersession wurde die vorberatende Kommission zum II. Nachtrag zum Gesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung bestellt. Die Kommission tagte vollzählig am 19. Januar 2022 im Kantonsratssaal. Von Seiten des Departementes waren Regierungsrat Fässler sowie der Generalsekretär des Sicherheits- und Justizdepartementes, Hans-Rudolf Arta, anwesend. Für die Geschäftsführung und Protokollierung zeichneten sich Matthias Renn und Aline Tobler verantwortlich. Das Gesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung wird seit knapp sieben Jahren angewendet. Es erweist sich als Gesetzeswerk, das sowohl in materieller wie auch in formeller Hinsicht praktikable Regelungen enthält. Der beabsichtigte II. Nachtrag beinhaltet folgende Anliegen: Einerseits soll es den Parlamenten selbst überlassen werden, wie sie die Information der Öffentlichkeit über ihre Tätigkeit sowie den Zugang zu amtlichen Dokumenten sicherstellen wollen. Andererseits soll für den Kantonsrat die Verfahrensführung bei der Leiterin oder dem Leiter der Parlamentsdienste angesiedelt werden. Im Übrigen gibt die Gesetzesrevision Anlass für gewisse verfahrensrechtliche Präzisierungen. Die Regierung ging bei der Ausarbeitung der Vorlage aufgrund der Beratungen des Kantonsrates und seiner vorberatenden Kommissionen und unter Einschätzung der Staatswirtschaftlichen Kommission zu Recht davon aus, dass sich der Kantonsrat vom Grundsatz her nicht vom Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes ausnehmen möchte. Mit der Gutheissung der Motion 42.19.41 «Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes klären» hat der Kantonsrat festgehalten, dass die Zuständigkeits- und Verfahrensbestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes für Informationsgesuche und Begehren um Zugang für amtliche Dokumente im Verkehr mit dem Kantonsrat und seinen Organen unklar sind und auch der Rechtsweg für allfällige gerichtliche Überprüfungen nicht geregelt sei. Art. 67 des Geschäftsreglements des Kantonsrates (sGS 131.11: abgekürzt GeschKR) enthält indessen einige Regelungen, an denen sich die vorgesehene Teilrevision entsprechend orientiert. Es kann und soll dem Kantonsrat aber überlassen werden, ob, wann und in welchem Umfang er die amtlichen Dokumente seiner Geschäfte zugänglich machen will, wobei er sich hier vom verfassungsmässigen Grundsatz des Öffentlichkeitsprinzips nach Art. 60 der Kantonsverfassung (sGS 111.1; abgekürzt KV) leiten lassen muss.

Dem Kantonsrat soll es indes freistehen, die heute auf Kommissionsprotokolle beschränkten Regelungen bspw. auf weitere Dokumente wie Rechtsgutachten, Aufsichtsberichte oder weitere Eingaben entsprechend auszudehnen, den Zeitpunkt der entsprechenden Zugänglichmachung anders zu definieren oder andere Regelungen nach Bedarf zu erlassen. Damit ist der Kantonsrat auch in der Lage, für sich und seine Organe massgeschneiderte Lösungen festzulegen. Für die Gemeindeparlamente kann die gleiche Konzeption gewählt werden. D. h. im gesetzlich vorgegebenen Rahmen können sich Gemeindeparlamente auch ein Geschäftsreglement geben und in diesem Kontext die notwendigen und sachgerechten Regelungen entsprechend auch erlassen. Im Weiteren werdeb schliesslich die Zuständigkeit und das Verfahren geklärt. Die Vorlage selber stiess in der Beratung der vorberatenden Kommission auf Zustimmung. Inhaltliche Fragen konnten durch die Auskünfte des Regierungsrates und auch durch die Auskünfte des Generalsekretärs geklärt werden. Zentrales Anliegen aller Delegationen bleibt, dass die Ausarbeitung entsprechender Regelungen im Sinn und Geist des Öffentlichkeitsgesetzes passieren muss. Unter Berücksichtigung dieser Prämisse macht es eben durchaus auch Sinn, massgeschneiderte Lösungen für das Kantonsparlament und auch die Gemeindeparlamente zuzulassen. Darin liegt letztlich eben auch die entscheidende Intention des Nachtrages selber. Die vorberatende Kommission beschloss mit 14:0 Stimmen bei einer Abwesenheit dem Kantonsrat Eintreten auf die Vorlage zu beantragen. Gleichzeitig wurde der Antrag gestellt, das Präsidium einzuladen, im Geschäftsreglement des Kantonsrates das Verfahren zu regeln, nachdem die Leiterin oder der Leiter der Parlamentsdienste für den Kantonsrat Handlungen im Rahmen des Öffentlichkeitsgesetzes vornehmen kann. Diesem Antrag wurde mit 12:1 Stimme bei einer Enthaltung und einer Abwesenheit zugestimmt. Begründet wurde dieser Antrag damit, dass ein zusätzlicher Regelungsbedarf im Geschäftsreglement des Kantonsrates selber durch Folgeanpassungen möglichst schnell wieder geschlossen werden sollte.

Der Kantonsrat erlässt den II. Nachtrag zum Gesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz) mit 113:0 Stimmen in der Schlussabstimmung.

Martin-Gossau, Ratspräsidentin: Die Vorlage ist in zweiter Lesung durchberaten und geht zur Vorbereitung der Schlussabstimmung an die Redaktionskommission.

Der Kantonsrat tritt auf den II. Nachtrag zum Gesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz) in zweiter Lesung ein.

Freund-Eichberg, Vizepräsident der Staatswirtschaftlichen Kommission: Die Staatswirtschaftliche Kommission verzichtete auf eine Sitzung zur Beratung des Ergebnisses der ersten Lesung des Kantonsrates. Sie beantragt, auf die Vorlage in zweiter Lesung einzutreten.