Geschäft: VI. Nachtrag zum Gerichtsgesetz

Präsident der vorberatenden Kommission: Die vorberatende Kommission verzichtete auf eine Sitzung zur Beratung des Ergebnisses der ersten Lesung des Kantonsrates. Sie beantragt, auf die Vorlage in zweiter Lesung einzutreten.

Ratspräsident: Die Vorlage ist in zweiter Lesung durchberaten und geht zur Vorbereitung der Schlussabstimmung an die Redaktionskommission.

Präsident der vorberatenden Kommission: Auf die Vorlage ist einzutreten.

Die vorberatende Kommission hat die Vorlage an ihrer Sitzung vom 7. Juli 2017 in St.Gallen intensiv beraten. Anwesend waren neben den Kommissionsmitgliedern der Vorsteher des Sicherheits- und Justizdepartementes, Regierungsrat Fredy Fässler, der Generalsekretär des Sicherheits- und Justizdepartementes Hansruedi Arta, David Knecht Leiter des Rechtsdienstes sowie Patrick Guidon, Präsident des Kantonsgerichtes. Das Protokoll führten Christine Wirz und Sandra Stefanovic - vielen Dank für die grosse Unterstützung.

Behandelt wurden wie erwähnt die Botschaften und die Entwürfe der Regierung VI. Nachtrag zum Gerichtsgesetz, Nachtrag zum Einführungsgesetz zur Schweizerischen Zivilprozessordnung und der IX. Nachtrag zum Kantonsratsbeschluss über die Zahl der Richtung vom 2. Mai 2017.

Nach dem Einführungsreferat des Vorstehers des Sicherheits- und Justizdepartementes wurden die Vorlagen in einer gemeinsamen allgemeinen Diskussion, welcher je eine separate Spezialdiskussion folgten, beraten.

Am 26. April 2016 hat sich der Kantonsrat mit der Gutheissung einer entsprechenden Motion für eine Offenlegung der Interessenbindungen von Richtern und Staatsanwälten ausgesprochen. Diese neue Pflicht soll der Erhöhung der Transparenz dienen und damit das Vertrauen in die Unabhängigkeit der Justiz stärken, in dem künftig die Interessenbindungen eindeutig deklariert und zusätzlich für jedermann einsehbar werden. Im Kanton St.Gallen besteht seit über 25 Jahren eine Offenlegungspflicht für die Mitglieder des Kantonsrates, die im Geschäftsreglement dieses Kantonsrates formell kodifiziert ist. Für Mitarbeitende der Justiz des Kantons St.Gallen handelt es sich hingegen um ein Novum.

Mit der vorliegenden Revision sollen neben den Richtern und Staatsanwälten zusätzlich auch Jugendanwältinnen und Jugendanwälte und die Sachbearbeitenden mit staatsanwaltschaftlichen Befugnissen den geplanten Offenlegungspflichten unterstehen. Die Umsetzung der Offenlegungspflichten soll durch zwei neue Bestimmungen im Gerichtgesetz erfolgen. Diese entsprechen inhaltlich den Bestimmungen des Geschäftsreglementes des Kantonsrates, an welche die neuen Offenlegungspflichten auch angelehnt werden sollen.

Auf eine formelle Vernehmlassung wurde verzichtet, jedoch wurde ein internes Mitberichtsverfahren mit den betroffenen Stellen, das waren die Vertreter der Justiz, des Finanzdepartementes und Staatskanzlei, durchgeführt. Im Fokus der Beratung stand insbesondere die Offenlegung der Interessenbindungen inklusive der Parteizugehörigkeit, welche von jedermann unbürokratisch einsehbar sein sollen. Einerseits wurde der Kreis der unter die Offenlegung fallenden Personen, anderseits die Tiefe der transparenten Informationen diskutiert. Eine weitere Ausweitung des betroffenen Personenkreises wurde insbesondere mangels vorliegender entsprechender weiterführender Informationen einstweilen verworfen. Hingewiesen wurde auf bereits bestehende Offenlegungen, wie etwa die Lohnhöhe von Gemeindepräsidenten, auch eine theoretisch mögliche Zunahme von Beschwerden wurde thematisiert, wie auch der generelle Nutzen an sich, da namentlich wesentliche Interessenbindungen, wie z.B. private Beziehungen in einem Register gar nicht ersichtlich wären.

Im Gegensatz dazu ist zu beachten, dass infolge Digitalisierung im Web bereits ein nicht unwesentlicher Informationsbestand vorhanden ist. Das Register soll in Form einer einfachen Datei geführt werden und zu keinen budgetrelevanten Auswirkungen führen.

Grundsätzlich gilt es zu bemerken, dass die Bestimmungen des Daten- und Persönlichkeitsschutzes unter Berücksichtigung der Regelung betreffend die Parteizugehörigkeit eingehalten und gewahrt werden sollen. Auch die bisherigen Ausstandsregelungen sollen unverändert bestehen bleiben.

Die Anträge der vorberatenden Kommission finden Sie auf dem gelben Blatt. Die vorberatende Kommission hat die Anträge grossmehrheitlich bejaht. Über die einzelnen Stimmenverhältnisse werde ich in der Spezialdiskussion am entsprechenden Ort informieren. Die Mitglieder traten auf den Nachtrag zum Gerichtsgesetz mit einem Stimmenverhältnis von 11:0 Stimmen bei 4 Enthaltungen ein.

(im Namen der SVP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten.

Wir erachten es als richtig, dass jetzt in einem nächsten oder in diesem Schritt die Interessenoffenlegung im Bereich der Justiz und der Untersuchungsbehörden beschlossen und umgesetzt wird.

Diese Umsetzung, diese erste Erhebung wird mit einem gewissen Aufwand verbunden sein, aber man hat in der Kommission von Excel-Tabellen gesprochen, wie es in anderen Kantonen angewendet wird, und wir gehen auch davon aus, und das wurde auch in der Kommission vom Generalsekretär des Sicherheits- und Justizdepartementes bestätigt, dass nicht mit Budgetanträgen auf 2018 zu rechnen ist, weil diese offensichtlich ja bereits die Departemente bzw. die Verwaltung passiert haben und somit meinen wir, es sei richtig.

Der Antrag, den Widmer-Mosnang erwähnt hat, diese Interessenoffenlegung auch auf die Verwaltungsbehörden zu erweitern findet bei uns durchaus gewisse Sympathie und Unterstützungsüberlegungen. Wir meinen aber, es sei zweckmässiger, wenn wir jetzt diesen nächsten Schritt beschliessen und umsetzen und uns dann in einigen Jahren nochmals mit der Frage befassen. Deshalb hat unsere Delegation in der vorberatenden Kommission dem Antrag jetzt nicht zugestimmt, weil es auch, und das hat der Kommissionspräsident erwähnt, kein eigentliches Vernehmlassungsverfahren gegeben hat und die Erweiterung auf diese Kategorie, die auch nicht ganz einfach abschliessend aufzuzählen ist, hätte unseres Erachtens einige Vorabklärungen bedurft, und deshalb möchten wir diese Frage nicht im jetzigen Zeitpunkt entscheiden.

Das Votum von Schöbi-Altstätten veranlasst mich doch nochmals zu ein paar Bemerkungen: Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass möglicherweise diese Offenlegungspflicht am Anfang zu einzelnen Ausstandsbegehren führt, aber wir müssen ja auch nicht blauäugig darüber diskutieren, dass niemand weiss, dass die Richter fast alle einer Partei angehören von Höchstrichterlichen und von Kantonsrichtern kann man ja relativ gut nachvollziehen, selbst wenn im Verzeichnis nicht die Partei ersichtlich ist, von welcher Fraktion sie vorgeschlagen sind. Diese Ergänzung dieser Gesetzesvorlage, dass die Parteizugehörigkeit auch genannt wird, auch von den Kreisrichtern weiss man es ja im Grundsatz, weil auch dort eine überparteiliche Wahlempfehlung in der Regel abgegeben wird. Man weiss, welche Partei wen vorgeschlagen hat. Deshalb gehe ich davon aus, wenn es überhaupt zu Ausstandsbegehren kommt, dass die Gerichte, wie heute schon, bei dieser Frage sehr konsequent, sehr wenig Gesuche befürworten, das heisst, die gleiche Partei, wie jemand vor dem Richter ist, ist kein Ausschlussgrund, zumindest in der heutigen Praxis nicht. Deshalb meine ich, das hier überzeichnet wird, und ich wiederhole, dass wir bereit sind, wenn dieser nächste Schritt gemacht ist, auch eine Ausweitung auf die Verwaltungsbereiche, die Schöbi-Altstätten jetzt teilweise aufgezählt hat, zu prüfen und allenfalls dann diesen Schritt zu machen. Wir möchten aber jetzt nicht die Vorlage mit dieser Ausweitung, die auch die Verwaltung nicht abgeklärt hat, jetzt belasten, sondern jetzt diesen Teil umsetzen und dann, nach ein, zwei Jahren schauen, wie sich das ganze bewährt hat.

(im Namen der CVP-GLP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten.

Der VI. Nachtrag zum Gerichtsgesetz will die Offenlegung von Interessensbindungen sowie die Führung eines Registers darüber in den Bereichen Justiz und Staatsanwaltschaft. Unsere Fraktion hat damals mit grosser Mehrheit der Motion 42.16.01 «Offenlegung der Interessenbindungen von Richtern und Staatsanwälten» zugestimmt.

Sinn und Zweck der Regelung ist es, das Vertrauen in die Unabhängigkeit der Justiz zu fördern, indem man Interessensbindungen transparente offenlegt, und dass diese von jedermann einsehbar sind. Wir erachten eine Ausweitung der Offenlegung als wirksame Ergänzung zu den bereits vorhandenen Ausstandsregelungen. Der Kantonsrat hat mit dem Erlass des VIII. Nachtrages zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege unter anderem die Bestimmungen über den Ausstand für Behördenmitglieder und öffentliche Angestellte sowie amtlich bestellte Sachverständige präzisiert und verschärft. Entgegen der Auffassung der Regierung hat dies gerade nicht zur Folge, dass eine Erweiterung der Offenlegungspflicht damit obsolet würde. Soll das Vertrauen in die Unabhängigkeit gestärkt werden, ist dies nachprüfbar zu machen.

In die Rechtsstellung der Bürger greifen nebst Richtern und Staatsanwälten auch Verwaltungsbehörden ein, sei sie auf staatlicher oder kommunaler Ebene. Ich denke da insbesondere an Baubewilligungen, Entscheide betreffend Bauen ausserhalb der Bauzone betreffend Ästhetikvorschriften schützenswerten Zonen, betreffend Zonenverträglichkeit usw. Konsequenterweise müsste die Offenlegung von Interessenbindungen auf alle Behördenmitglieder, welche in die Rechtsstellung der Bürger eingreifen, erweitert werden. Es sei ein Verweis auf Art. 7 der Verwaltungsrechtspflege in der revidierten Fassung erlaubten Ausstandsregelung verwiesen. Behördenmitglieder sowie öffentliche Angestellte und amtlich bestellte Sachverständige die Anordnungen treffen, solche vorbereiten oder daran mitwirken, haben von sich aus in den Ausstand zu treten.

Wir hätten darum die Offenlegungspflicht sehr gerne auch auf die Verwaltungsbehörden ausgedehnt. In der vorberatenden Kommission wurde dann dies auch diskutiert. Eine beantragte Anpassung von Art. 7 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege fand dann leider keine Mehrheit.

Für uns ist es eine Selbstverständlichkeit, dass mit der heutigen Effizienz in der elektronischen Datenverwaltung keine zusätzlichen finanziellen Folgen aus der Einführung einer Interessensbindungsoffenlegungspflicht und Errichtung eines Registers entstehen dürfen.

Die Anträge zu Art. 42bis werden von unserer Fraktion unterstützt.

(im Namen der SP-GRÜ-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten.

Wir sind für Eintreten auf die Vorlage, halten jedoch fest, dass unsere Fraktion die damalige Motionen nicht unterstützt hatte. Auslöser war primär, dass die Offenlegung der Parteibezeichnung für Richter und Staatsanwälte im Kanton Zürich umgesetzt worden sei. Sekundär wurde damals argumentiert, dass die dadurch erhöhte Transparenz der Interessenbindungen das Vertrauen in die Justiz erhöhe. Wir erachten diese Regulierung und den damit verbundenen grossen Verwaltungsaufwand als nicht vordringlich. Die SP-GRÜ-Fraktion befürwortet jedoch generell Anliegen zu mehr Transparenz. Wir erachten Transparenz auch in finanziellen Belangen als wichtig und freuen uns als dann auf die Unterstützung der anderen Fraktionen.

Im Weiteren geben wir zu bedenken, dass diese vorliegende Form der Offenlegung der Parteibezeichnungen Risiken birgt, indem Prozessierende geneigt sein könnten, zusätzliche Befangenheitsbegehren zu stellen.

Alle Richter und Richterinnen haben schliesslich den Eid oder das Gelübde abgelegt, dass sie sich an den Werten von Verfassung und Gesetz orientieren und nicht an Parteibüchern - darauf vertrauen wir. Es wird zudem fraglich bleiben, was eine klagende oder beklagte Partei mit der Information anfängt, wenn sie weiss, dass die zuständige Richterin bzw. Richter oder der Staatsanwalt Vorstandsmitglied in einer regionalen Spitexorganisationen, einer Wasserkorporation oder Mitglied in einem Schulrat oder Gemeinderat ist usw.

Grundsätzlich sind wir der Meinung, dass unsere Justizorganisation gute und qualifizierte Arbeit leistet. Dies ist das wichtigste für das Vertrauen der Allgemeinheit in die Justiz. Hingegen sind wir der Meinung, dass die stets steigende Arbeitslast und die damit verbundenen längeren Verfahrensdauern geeignet sein könnten, das Vertrauen in die Justiz zu beeinträchtigen. Wir erwarten deshalb, dass die begründeten Stellenbegehren der Gerichte entsprechend in der Zukunft berücksichtigt werden. Selbstredend ist auch, dass eine gute Justiz über gute Anstellungsbedingungen verfügen muss. Einer allfälligen Ausdehnung der Offenlegungspflichten werden wir nicht zustimmen.

(im Namen der FDP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten.

Seit über 25 Jahren besteht im Kanton eine Offenlegungspflicht für die Mitglieder des Kantonsrates. Über das sprechen wir jedoch heute nicht. Neu soll diese Offenlegungspflicht für Interessenbindungen für Richterinnen, Richter, Staatsanwältinnen und Staatsanwälte geschaffen werden, gleichgültig ob diese vom Volk gewählt haupt-, teil- oder nebenamtlich tätig sind.

Mit der Offenlegung der Interessenbindungen schaffen wir Transparenz und somit auch Vertrauen im Volk. Auch die Offenlegung der Parteizugehörigkeit erachtet die FDP-Fraktion als richtig und sinnvoll. Eine offene und transparente Information ist heutzutage wichtig. Und es ist auch wichtig, denn die Richter und Richterinnen, die Staatsanwältinnen und Staatsanwälte haben ja nichts zu verstecken und eine Parteigehörigkeit ist kein Verbrechen.

Diese Massnahmen können ohne grossen Aufwand erfasst und publiziert werden. Eine Ausdehnung auf sämtliche Behördenmitglieder oder Verwaltungsangestellte, die in die Rechtsstellung des Bürgers eingreifen, erachtet die FDP-Fraktion als nicht zielführend. Es müsste dann ein Büroapparat aufgefahren werden, welcher nicht finanzierbar wäre.

(im Namen der Motionäre): Auf die Vorlage ist einzutreten.

Ich möchte der Regierung für die rasches Zuleitung der Vorlage danken und der vorberatenden Kommission wiederum danke ich, dass sie das Anliegen der Offenlegung der Interessenbindungen von Richtern und Staatsanwälten unterstützt und zusätzlich die Offenlegung der Parteizugehörigkeit vorsieht. Mit der Ergänzung entspricht die gesetzliche Regelung nun voll und ganz dem Wortlaut der gutgeheissenen Motion.

Mit der neuen Bestimmung schaffen wir für die Justiz eine sehr ähnliche Lösung, wie sie bereits heute für uns Mitglieder des Kantonsrates besteht. Die Umsetzung geschieht bewusst sehr pragmatisch und ohne grösseren zusätzlichen Aufwand.

Zu schätzen weiss ich auch, dass die Gerichte selbst die erhöhte Transparenz mittragen. Ich erhoffe mir, dass damit das Vertrauen der Bevölkerung in die Unparteilichkeit von Justiz und Strafverfolgungsbehörden weiter gestärkt werden kann.

Auf die Vorlage ist nicht einzutreten.

Ich gebe hier meine persönliche Meinung sowie die Meinung von zahlreichen Mitgliedern meiner Partei und nicht der Fraktion kund. Ich weise darauf hin, dass gesetzliche Ausstandsvorschriften bereits bestehen. Diese Verbesserung der Kontrollmöglichkeiten des Bürgers insinuieren nun, dass offenbar Justiz und Staatsanwaltschaft Ausstandvorschriften nicht in dem Masse ernst nehmen, wie es angezeigt wäre. Das kann ich aus meiner beruflichen Tätigkeit als Rechtsanwalt nicht bestätigen, im Gegenteil. Aus menschlich-psychologischer Sicht wird jeder, welcher in einer Angelegenheit zu urteilen hat, bei dem ihm Parteien oder Betroffene nahe stehen, von sich aus erhebliche Zurückhaltung einnehmen. Es ist für eine Entscheidungsträger gleichermassen unangenehm, einen begünstigenden oder aber einen abschlägigen Entscheid Nahestehenden kommunizieren zu müssen.

Die Ausnahme die Parteizugehörigkeit, so wie in der Vorlage ursprünglich vorgesehen, von der Offenlegungspflicht auszunehmen, ist eigentlich nicht nachvollziehbar. Das wurde auf dem gelben Blatt korrigiert, das noch zur Abstimmung steht.

Umgekehrt müsste man sich aber generell fragen, ob man nicht künftig die Mitarbeiter von Justiz und Staatsanwaltschaft damit anhalten würde, sich am staatstragenden Meinungsbildungsprozess in politischen Parteien nicht mehr zu engagieren. Wir würden dann damit eine Richter- und Beamtenkasse schaffen, welche nicht mehr in allen Belangen gesellschaftlich verankert ist. Das würde in der Konsequenz auf praxisfremde, ortsfremde und damit fremde Richter hinauslaufen.

Wie der Presse zu entnehmen ist, seien die wirklich problematischen Fällen nicht aus Listen erkennbar. Da gehe es vor allem und persönliche Beziehungen. Eine neue Regelung würde aber dazu führen, dass bei jedem Gerichtsverfahren oder beim Strafverfahren zuerst einmal der Spruchkörper oder die Entscheidungsträger gereinigt würden. Verfahrensbeteiligte könnte nämlich verleitet werden, ihnen unangenehme oder bloss dem Anschein nach unpassende Personen auszusortieren, so z.B. nach Parteizugehörigkeit, Geschlecht, Brillenträger, Benutzung des öffentlichen Verkehrs oder Autofahrer, Skifahren oder Nichtskifahrer, Personen mit Migrationshintergrund oder ähnliches. Dies würde in vielen Fällen zu eigentlichen Vorverfahren führen, bevor es um die eigentliche Sache geht. Es wir im Gericht zuerst einmal darum gestritten und debattiert, ob die entsprechende Instanz auch wirklich unabhängige ist. Das gibt gerade Futter auf die Mühle der Streitlustigen. Wer hingegen schnell einen sachlichen Entscheid erwartet, kann bei einer derart eingestellten Gegenpartei sich dem durchaus auch nicht entziehen.

In die Rechtsstellung der Bürger greifen nebst Richtern und Staatsanwälten ebenfalls Verwaltungsbehörden ein, sei es auf staatlicher oder kommunaler Ebene. Ich denke da an Baubewilligungen, Entscheide betreffend bauen ausserhalb der Bauzone, betreffend Ästhetikvorschriften in schützenswerten Zonen, Zonenverträglichkeit. Auch beim Tiefbauamt im Wasserbau, im Strassenbau bestehen die gleichen potentiellen Interessenskonflikten und Ausstandsthemata. Sodann ist die KESB zu nennen, dies ist eine quais kommunale Behörde und trifft auch weitreichend Entscheidungen. Schliesslich ist auch der Bereich Migrationswesen gewichtig, aber auch bei Bewilligungen zur Berufsausübung. Auch hier kann massiv in die Rechtsstellung eines Bürgers oder eben Nichtbürgers eingegriffen werden. Rechtsuchens sind diese Person aber alle. Es macht dann aber keinen Unterschied, ob bei der Beurteilung eines Warnentzuges für einen Führerausweis zuerst ein Sachbearbeiter im Strassenverkehrsamt die Sache beurteilt. Dieser hat keine Offenlegungspflichten von Interessenbindungen, sei es, dass er eine Funktion im VCS bekleidet, sei es im ACS oder dass er den TCS angehört, wie ich zum Beispiel. Hingegen müssen bei einem Weiterzug der Richter in der Verwaltungsrekurskommission und im Verwaltungsgericht seine Interessensbindungen offenlegen. Der Unterschied hier ist aber nur ein funktionaler, ein zeitlicher und auch ein finanzieller. Für Rechtsmittel hat der Gewaltunterworfene dem Staat erhebliche Gebühren vorzuschiessen. Das ist dann das Risiko des rechtssuchenden Bürgers.

Aus all diesen Gründen halte ich persönlich dafür, dass die vorgelegte Gesetzesbestimmung samt Einführung eines Registers unterbleiben muss. Dieses Prinzip gilt unverändert seit Montesquieu. Ich zitiere dazu Charles Louis de Montesquieu: «Wenn es nicht unbedingt notwendig ist, ein Gesetz zu erlassen, ist es unbedingt notwendig, ein Gesetz nicht zu erlassen. Das ist ein wirklich weiser Afforismus eines der Wegbereiter unserer modernen und aufgeklärten Demokratie.

Und sollte nun die Mehrheit, die nun einmal die Demokratien lenken, wider besseren Wissens und Verstandes der Auffassung sein, die Offenlegung der Interessenbindungen sei gesetzlich zu verankern, so wäre logisch, wie schon erwähnt wurde, nach Art. 7 mit zu erfassen. Aber so konsequent will die Mehrheit der gesetzgebenden Körperschaft wiederum nicht sein, wie sich in der vorberatenden Kommission gezeigt hat. Dann beschliesst die Mehrheit hald das Zweitbeste, wenn es denn sein muss, aber ohne mein zu tun. Ich bestreite die Notwendigkeit und beantrage Nichteintreten.

Ratspräsident: Das Präsidium sieht eine Eintretensdiskussion vor.