Geschäft: VIII. Nachtrag zum Kantonsratsbeschluss über die Zahl der Richter

Regierungsrat: Die Regierung verzichtet in diesem Punkt auf ein rotes Blatt. Sie gibt damit zu verstehen, dass es letztendlich eine Ermessensfrage oder eine politische Frage ist, wie man diesen unbestrittenen Mehrbedarf an Personal am Verwaltungsgericht lösen will. Ich bin persönlich der Meinung, dass die Mehrkosten, die eine hauptamtliche Richterin und ein hauptamtlicher Richter mit sich bringen und in dieser Frage nicht entscheidend werden sein kann. Sind zwar gewisse Mehrkosten mit den Anträgen von SP-GRÜ und CVP-GLP gibt es tatsächlich etwas mehr Richter für das gleiche Geld. Aber ich glaube, das kann hier nicht entscheidend sein. Die Regierung hatte in einem ersten Schritt beantragt eine zusätzliche teilamtliche Richterin, einen zusätzlichen teilamtlichen Richter, anzustellen. Und in Aussicht genommen bei Bedarf noch weitere noch einen zusätzlichen teilamtlichen Richter anzustellen. Die Regierung liess sich vor allem vom Gedanken leiten, dass der Weg über Teilämter letztendlich flexibler ist. Ein Teilamt kann bei einem Pensum zwischen 40 und 74 Prozent liegen und mit diesen Teilämtern hätten sie etwas flexibler starten und auf zusätzliche Geschäftslasten auch reagieren können. Das Argument der Vereinbarkeit von Beruf und Familie hat bei der Entscheidung der Regierung ebenfalls mitgespielt. Wenn wir das bei jeder Gelegenheit postulieren, dass wir das fördern wollen, dann müssen wir auch schauen, dass wir auch bei qualifizierten und hochqualifizierten Jobs diese Überlegungen jeweils auch mit einbeziehen in die Entscheidungsfindung. Ich habe vom Präsidenten des Verwaltungsgerichts gehört, dass sich bei ihm bereits mehrere Interessenten sowohl männlich als auch weibliche für ein solches Teilamt informell erkundigt haben. Das Bedürfnis nach solchen Teilämtern, gibt es nicht nur bei den Frauen, glücklicherweise auch bei Männern, die sich bei der Kinderbetreuung oder bei der Haushaltführung engagieren möchten. Diesen Aspekt können Sie natürlich nur mit einbringen, wenn Sie den Anträgen von CVP-GLP und SP-GRÜ folgen.

beantragt im Namen der CVP-GLP-Fraktion, Ziff. 5 wie folgt zu formulieren: «Dem Verwaltungsgericht gehören an: a) ein hauptamtlicher Richter; b) zwei teilamtliche Richter; c) sechs nebenamtliche Richter.»

Es liegt Ihnen ein Antrag der CVP-GLP-Fraktion vor, der gleichlautend ist mit dem Antrag der SP-GRÜ-Fraktion. Unsere Fraktion möchte mit dem vorliegenden Antrag, dem Verwaltungsgericht mehr Flexibilität ermöglichen. Es können zwei qualifizierte Teilzeitarbeitsstellen auf Gerichtsstufe geschaffen werden. Die einzelnen richterlichen Funktionen können auf mehr festangestelle Richter verteilt werden. Das Verwaltungsgericht wird schneller und flexibler, die Stellvertretungen und allfällige Kammerbildungen würden vereinfacht. Es wäre somit möglich, dass jeweils ein festangestellter Richter zusammen mit zwei nebenamtlichen Richtern eine Kammer bilden und zur Spezialisierung der Gerichte beitragen könnte. Es bleibt der künftigen Entwicklung unvorweggenommen bei Bedarf dann flexibel auf die Bedürfnisse einer effizienten Verwaltungsjustiz zu reagieren. Flexibel gerade darum, weil das Pensum eines teilamtlichen Richters zwischen 40 und 74 Prozent liegt. Weiter spricht für die Lösung mit zwei teilamtlichen Richtern, die Möglichkeit, dass diese Personen weiterhin in der Praxis von Wirtschaft und Gesellschaft tätig sind. Oder anders ausgedrückt, wir hätten mit unserem Vorschlag eine gute Mischung zwischen Berufsrichtertum und dem engen Bezug zur Praxis. Ich bitte Sie, den Antrag der CVP-GLP-Fraktion zu unterstützen.

(im Namen der FDP-Fraktion): Dem Antrag der vorberatenden Kommission ist zuzustimmen.

Die FDP-Fraktion unterstützt die Schaffung eines zweiten Vollamtes und der sechs nebenamtlichen Richtern. Sie unterstützt den Antrag der vorberatenden Kommission. Sie sieht in der Schaffung von teilamtlichen Richtern keinen Vorteil. Damit würde faktisch ein Weg zu einem weiteren Berufsrichtertum geschaffen und letztlich die Justiz nach unserer Auffassung erneut geschwächt. Hinzu kommt ein Weiteres, meine Vorredner und insbesondere Surber-St.Gallen hat das auch ausgeführt: Teilamtliche Richter können je bis zu 74,9 Prozent Pensen haben. Auf dem blauen Blatt wird nur von 50 Prozent Pensen gesprochen und deshalb sind diese Berechnungen dort nicht richtig. Bei zwei Teilämtern fallen somit bei 50 Prozent Beschäftigungsgrad rund 252'000 Franken an. Wenn man aber 74,9 Prozent Stellen schafft, dann betragen diese Kosten rund 377'000 Franken. Das sind 80'000 Franken mehr, als bei einer zweiten Magistratsperson. Die Lösung der vorberatenden Kommission ist somit finanziell günstiger.

Noch ein Wort zur Argumentation der Regierung mit den angeblich zusätzlich erforderlichen Gerichtsschreibern. Ich wiederhole mich, aber es muss hier nochmals gesagt werden: Wir zweifeln an deren Notwendigkeit. Die Notwendigkeit, der Schaffung neuer Gerichtsschreiberstellen ist angesichts der Fallzahlen und auch der Effizienz der bestehenden Gerichtsschreiber genau zu hinterfragen. Ich verweise hier auf den Rechenschaftsbericht, das Verwaltungsgericht hat in diesem letzten Jahr eine höhere Fallzahl gehabt. Das ist vor allem auf Fälle im Bereiche der öffentlichen Ausschreibung zurückzuführen. Das ist ein singulärer Fall man kann hier nicht auf höherer Fallzahlen schliessen. Das Verwaltungsgericht wird sicher im Rahmen seine Rechenschaftspflicht gegenüber dem Kantonsrat und gegenüber der Rechtspflegekommission Klarheit schaffen müssen, wie diese Gerichteschreiber eingesetzt sind.

(im Namen der SP-GRÜ-Fraktion): Der Kantonsrat ist auf die Vorlage bereits eingetreten, das Votum wurde letzte Session gehalten. Ich kann es gleich halten, auch ich habe bereits anlässlich der Behandlung in der Junisession relativ viel ausgeführt. Wir werden uns in dem Moment noch einmal äussern, wenn dann das Unmittelbarkeitsprinzip zur Debatte steht. Ich kann vielleicht einfach zusammenfassend noch einmal festhalten, dass wir mit Blick auf die bereits beschlossenen oder nicht mehr diskutierten Punkte es begrüssen, dass der Rechtsschutz ausgebaut werden soll, indem überall ein doppelter Instanzenzug geschaffen wird und mindestens eine Instanz mit voller Kognition entscheidet.

Zu den weiteren Fragen werde ich dann ebenfalls noch in der Detailberatung sprechen.

Ratspräsident: Ich teile diese Auffassung. Der Kantonsrat trat in der Junisession auf die Vorlage ein und führt jetzt die allgemeine Diskussion, anschliessend die Spezialdiskussion.

beantragt im Namen der SP-GRÜ-Fraktion, Ziff. 5 wie folgt zu formulieren: «Dem Verwaltungsgericht gehören an: a) eine hauptamtliche Richterin oder ein hauptamtlicher Richter; b) zwei teilamtliche Richterinnen oder Richter; c) sechs nebenamtliche Richterinnen oder Richter.»

Sie haben hier noch unseren Antrag aus der Junisession vorliegen, den wir nun behandeln werde. Wir beantragen weiterhin, dass das Verwaltungsgericht aufgestockt wird. Da sind wir ganz der Meinung der vorberatenden Kommisson. Das Verwaltungsgericht braucht eine Verstärkung, es ist ein bedeutendes oberstes Gericht und wir sind der Meinung, dass aktuell die personelle Situation ungenügend ist. Allerdings würden wir es begrüssen, wenn wir neben dem hautpamtlichen Richter, zwei teilamtliche Richterämter schaffen würden. Dies würde bedeuten, dass man zwei Richterstellen schaffen könnte bis 75 Prozent. Wir denken, es wäre sinnvoll, wenn mehr Richter, drei Richter fest beim Gericht angestellt wären. Es würde da zwischen diesen Richterinnen und Richter ein guter Austausch stattfinden können. Wir meinen auch, dass das Verwaltungsgericht, das einen sehr hohen Pendenzenberg hat, froh darum sein sollte möglichts viele Richterprozenstellen zu haben. Und wenn wir die finanziellen Auswirkungen anschauen, dann sehen wir, mit zwei teilamtlichen Richterstellen, die wir bis zu 75 Prozent besetzen können, wäre das kostenmässig gleichbedeutend ungefähr mit einer hauptamlichen Richterstelle von 100 Prozent. Dies weil die hauptamtlichen Richter sehr viel mehr verdienen, als die teilamtlichen Richter – worüber man sich natürlich streiten kann. Aber sie sind Magistratspersonen, verdienen also viel mehr. Wenn wir das finanzpolitisch anschauen, so müssen wir sagen, mit zwei teilamtlichen Richterinnen und Richtern gewinnen wir mehr Richterstellen. Und ich denke, auch in Zeiten, in denen es um die Vereinbarkeit von Beruf und Familie geht, da sind eben solche teilamtliche Richterstellen auch sehr gefragt. Wir würden es insbesondere Frauen, aber auch Männern, die sagen, sie arbeiten Teilzeit um einen Teil der Kinderbetreuung zu übernehmen, hier die Möglichkeit geben, bei einem Gericht mitzuwirken, an einem obersten Gericht in unserem Kanton. Ich bitte Sie deshalb, unserem Antrag zu folgen, eine hauptamtliche, zwei teilamtliche und sechs nebenamtliche Richterstellen.

Kommissionspräsident: Wie ich bereits ausgeführt habe, wurde der Antrag Art. 5 Abs. 1 des Kantonsratsbeschlusses «Dem Verwaltungsgericht gehören an, ein hauptamtlicher Richter, zwei teilamtliche Richter, sechs nebenamtliche Richter» zu ändern mit 6:8 Stimmen und 1 Abwesenheit abgelehnt. Inhaltlich hat dieser Antrag den beiden grauen Blättern entsprochen. Das gelbe Blatt bleibt damit in der Verfassung vom 11. Mai 2016 bestehen, wonach das Verwaltungsgericht aus zwei hauptamtlichen Richtern und sieben nebenamtlichen Richtern bestehen soll.

(im Namen der SVP-Fraktion): Dem Antrag der vorberatenden Kommission ist zuzustimmen. Aus unserer Sicht ist es richtig, im nächsten Schritt – und der war nicht überstürzt nach 50 Jahren – eine klare Lösung zu suchen mit einem zweiten hauptamtlichen Richter. Ich habe es schon einmal erwähnt hier ist auch einer Reduktion bis 80 Prozent möglich. Es ist nicht zwingend 100 Prozent.Es geht darum, dass diese zweite Person auf der gleichen Stufe steht wie der jetzt amtierende oder der erste hauptamtliche Richter. Das gibt auch ein gewisses Gegengewicht, einen gewissen Ausgleich und es gibt eine gute Ergänzung. Das schliesst nicht aus, dass mittelfristig auch andere Richterkategorien geschlossen werden, wenn das Gericht die Pendenzen abgebaut haben und dann auch absehbar ist, in welchem Ausmass oder in welchem Zeitbedarf einzelne Fälle entschieden werden. Deshalb bitte ich Sie zunächst eine hauptamtliche zusätzliche Stelle zu bewilligen mit diesen sechs Richter, das war auch die Konsequenz, dass eben die Ersatzrichter nicht mehr die gleiche Bedeutung haben sondern, dass dann aus sechs nebenamtlichen Richtern diese Gruppen gebildet werden können. Und da kann dann auch auf die Spezialqualifikation einzelner Richter besser Rücksicht genommen werden als dies heute der Fall ist. Amtet doch das Verwaltungsgericht grundsätzlich immer in der Besetzung der Gewählten, also der normalen Richter und nicht der Ersatzrichter ausser es gibt Ausstandsgründe und bei einem Ersatzrichter heute das Fachwissen im Bereich von Meliorationsschätzungen Grundbuch.

Regierungsrat: Auch ich möchte mich sehr kurz halten, auch ich habe mich bereits in der Junisession beim Eintreten zur Sache geäussert und Ihnen dabei auch erläutert, wieso es zu diesen Verzögerungen in der Bearbeitung dieser Vorlage gekommen ist. Das hat sachliche Gründe und hat nichts mit Taktik zu tun, wie es Güntzel-St.Gallen der Regierung unterstellt, dass wir so quasi zugewartet und bis zum letzten Moment und dann den Rat damit unter Druck gesetzt hätten, dass er dann noch zeitgerecht entscheidet.

Wir haben diese Vorlage am 13. Oktober 2015 dem Rat zugeleitet und üblicherweise ist ein Jahr eine ausreichende Zeit um auch eine komplexe Vorlage beraten zu können. Güntzel-St.Gallen wirft der Regierung weiter vor, wir hätten wenig Herzblut in diese Vorlage gesteckt – das ist sein Zitat. Das stimmt natürlich überhaupt nicht. Wir haben wenig Herzblut in die Idee gesetzt, die ganze Verwaltungsjustiz nun umzukrempeln und die verwaltungsinterne Verwaltungsjustiz abzuschaffen. Das haben wir aber getan, weil wir sehr viel Herzblut für die jetzige Situation haben, für die Tatsache, dass wir eine bewährte verwaltungsinterne Justiz vor dem Gang an die Gerichte haben, und in dieser Haltung sind wir auch von allen Parteien und in einem ersten Umgang auch von der vorberatenden Kommission unterstützt worden. Verstanden hat die Regierung nach diesem Rückweisungsantrag, dass Sie einen aktiveren und frühzeitigeren Einbezug der Departementsvorsteherin und Departementsvorsteher bei laufenden Verfahren wünschen. Dazu werde ich mich dann bei der Diskussion zu Art. 43bis noch einmal äussern.

(im Namen der FDP-Fraktion): Der Kantonsrat ist auf die Vorlage bereits eingetreten, das Votum wurde letzte Session gehalten. Ich bin der Auffassung, dass wir das letzte Mal eingetreten sind und das Geschäft an die vorberatende Kommission zurückgewiesen haben. Und demzufolge hatte ich mein Eintretensreferat, Sie mögen sich sicher noch erinnern, bereits im Juni 2016 gehalten. Ich hüte mich davor, das ein zweites Mal zu tun. Ich werde bei den einzelnen Artikel die für die FDP-Fraktion relevant sind, dann Stellung nehmen und hoffe, damit einen sinnvollen Beitrag zur Verkürzung dieser nicht ganz einfachen Beratung geleistest zu haben.

Präsident der vorberatenden Kommission: Die vorberatende Kommission traf sich am 30. März 2016 sowie am 11. Mai 2016 zu zwei ganztägigen Sitzungen. Der Kantonsrat verhandelte am 6. Juni 2016 die beiden Vorlagen und trat auf sie ein.

Mit 63:49 Stimmen wurde das Geschäft «Vlll. Nachtrag zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege» vom Kantonsrat an die vorberatende Kommission zurückgewiesen. Das Geschäft «Vlll. Nachtrag zum Kantonsratsbeschluss über die Zahl der Richter» wurde in der Folge mit 83:17 Stimmen bei 3 Enthaltungen ebenfalls verschoben. Die Kommission wurde beauftragt, insbesondere das Rekursverfahren vor den kantonalen Departementen zu überprüfen und dabei die Rolle der Departementsvorsteher bei Rekursentscheiden zu klären, als materieller Ausfluss des Geschäftes 82.15.09 «Bericht der Staatswirtschaftlichen Kommission und der Rechtspflegekommission zur Prüfung der verwaltungsinternen Verwaltungsrechtspflege im Jahr 2014», die darauf fussenden Empfehlungen der Staatswirtschaftlichen Kommission und der Rechtspflegekommission an die Regierung sowie die Antwort der Regierung vom 8. April 2016. Hierzu erstellte das Sicherheits- und Justizdepartement ein Diskussionspapier vom 22. Juni 2016 für die dritte Sitzung der vorberatenden Kommission vom 8. Juli 2016. Eine vierte Kommissionssitzung wurde auf den 25. August 2016 angesetzt. ln dieser wurde die Dokumentation des Sicherheits- und Justizdepartementes vom 17. August 2016 samt Beilagen zur Kenntnis genommen. ln den beiden weiteren Kommissionssitzungen nach der Rückweisung am 8. Juli 2016 und am 25. August 2016 kam kein neuer Beratungsgegenstand dazu. Vielmehr setzte die vorberatende Kommission formell und materiell ihre Sitzungen vom 30. März 2016 und 11. Mai 2016 fort.

Teilnehmer

Vor der dritten Sitzung ersetzte Locher-St.Gallen Bühler-Bad Ragaz und vor der vierten Sitzung ersetzten Luterbacher-Steinach Bühler-Schmerikon und Schmid-Grabs Eggenberger-Rüthi. Seitens der Regierung nahmen Regierungsrat Fredy Fässler sowie Hans-Rudolf Artha, Generalsekretär des Sicherheits- und Justizdepartementes, teil. Protokoll führte Marco Regli, Sicherheits- und Justizdepartement.

Der Kommissionspräsident ordnete in Anwendung von Art. 52 Abs. 1 Geschäftsreglement für die Sitzungen vom 8. Juli 2016 und 25. August 2016 den Beizug des Präsidenten des Verwaltungsgerichtes an.

Beratungsgegenstand

Gegenstand der Beratung war das Geschäft 22.15.16 / 23.15.01 «Vlll. Nachtrag zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege» und «Vlll. Nachtrag zum Kantonsratsbeschluss über die Zahl der Richter» mit Botschaft und Entwürfe der Regierung vom 13. Oktober 2015.

Spezialdiskussion

ln Fortsetzung meiner Ausführungen vom 6. Juni 2016, welche nach wie vor Geltung haben, kann ich Rat und Regierung wie folgt Bericht erstatten: Teilnahme der Regierungsmitglieder an der Beweiserhebung.

Die vorberatende Kommission beantragt, wie auf dem gelben Blatt ausgeführt, mit Art. 43bis Abs. 2 VRP die Stellung der Departementsvorsteher bei der Rekursbeurteilung zu stärken. Bereits die Staatswirtschaftliche Kommission und die Rechtspflegekommission haben in ihrem Bericht zur Prüfung der «Verwaltungsinternen Verwaltungsrechtspflege» im Jahr 2014 (82.15.09) der Regierung empfohlen, die politische Verantwortung in der verwaltungsinternen Verwaltungsrechtspflege aktiv wahrzunehmen. Der Departementsvorsteher verantworte und unterschreibe zwar den Rechtsmittelentscheid, sei aber nicht am Verfahren und Ausarbeitung des Entscheides beteiligt. Die Verfahren würden nach früheren Feststellungen regelmässig zu einem reinen Aktenprozess, bei dem jegliche Unmittelbarkeit (wie z. B. die Teilnahme an einem Augenschein) verloren gehe. Aus Sicht der Staatswirtschaftlichen Kommission und der Rechtspflegekommission ist die Entwicklung unbefriedigend. Einerseits übt der Departementsvorsteher die Aufsicht über die ihm unterstellte Verwaltung aus und ist damit logisch stringent die erste Anlaufstelle, sollte gegen eine Verfügung der untergebenen Stelle rekurriert werden. Man beschwert sich – umgangssprachlich – ja beim Chef. Andererseits hat sich diese Aufgabe zu einer materiellen Art «Einzelrichtertätigkeit im Verwaltungsrecht» entwickelt, ohne dass natürlich einem Departementsvorsteher diese Stellung formell zukommt. Die Verwaltungsjustiz ist ja nachgeschaltet. Die vorberatende Kommission erwog, in Fällen von grundsätzlicher Bedeutung sollen Departementsvorsteher inskünftig an Verhandlungen und Beweiserhebungen – vor allem an Augenscheinen – persönlich teilnehmen. Mit dem Festhalten an der verwaltungsinternen Rechtspflege müssen sich die Vorsteher aller Departemente ihrer Funktion als Entscheid-Instanz bewusst sein. Beabsichtigt ist hierfür die Stärkung des «Unmittelbarkeitsprinzips». Konstellationen, in denen dieses zum Tragen kommen soll, sind Verfahren, in denen eine Praxisänderung in Betracht gezogen wird, in denen sich Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung stellen oder in denen anderweitig erhebliche Auswirkungen auf öffentliche oder private Interessen gegeben sind. Die vorberatende Kommission war sich bewusst, dass vor allem der Vorsteher des Baudepartementes in zahlreichen solchen Verfahren betroffen sein kann. So sucht die Kommission mit ihrer Formulierung einen Ausgleich zwischen der zeitlichen Zusatzbelastung und der «Wahrnehmbarkeit» des politisch verantwortlichen Regierungsmitglieds für die Verfahrensbeteiligten. Die Kommission ist überzeugt, dass die verstärkte Einbindung des Departementsvorstehers in die Verfahren die Akzeptanz der Rechtsmittelentscheide erhöhen wird. Zur Fassung auf dem gelben Blatt wurde insbesondere zu Ziff. 3 von Art. 41bis Bst. c VRP debattiert. Der Vorsteher des zuständigen Departementes nimmt demnach an Verhandlungen oder Beweiserhebungen teil, wenn

• Fälle von erheblicher Tragweite zu entscheiden sind,

• welche erhebliche Auswirkungen auf öffentliche oder private Interessen haben,

• und ein Beteiligter dies beantragt.

Sind die Voraussetzungen erfüllt, so muss der Departementsvorsteher an einer Verhandlung oder an einem Augenschein teilnehmen. Diese Bestimmung stellt einen verfahrensrechtlichen Rechtsanspruch dar, dessen Ausserachtlassen das rechtliche Gehör verletzt und im Gerichtsverfahren als Rechtsverletzung gerügt werden kann. Die Voraussetzungen sind dabei kumulativ zu erfüllen:

• Erstens muss der Beteiligte einen Antrag stellen. Die vorberatende Kommission nahm zur Kenntnis, dass in der Praxis der verwaltungsinternen Rechtspflege in der Regel nur ein einfacher Schriftenwechsel durchgeführt wird und ein solcher Antrag grundsätzlich bereits mit der Rekursbegründung eingereicht werden muss. Es können sich allerdings Konstellationen geben, in denen sich erst nach der Vernehmlassung der Vorinstanz neue Aspekte ergeben, die gegebenenfalls Gründe für einen solchen Antrag liefern. Analog zu Ausstandsfragen ist damit der Antrag sofort zu stellen, sobald das Vorliegen der weiteren Tatbestandselemente erkennbar ist, ansonsten der Rechtsanspruch verwirkt ist. Anfechtbar wäre im Falle einer Beschwerde an das Verwaltungsgericht eine verweigerte Nichtteilnahme nicht selbständig, sondern erst mit dem Hauptentscheid. Es ist keine Zwischenverfügung. Weiter wird ebenfalls zuhanden der Materialien festgehalten, dass die Vorinstanz keine Verfahrensbeteiligte und damit nicht antragsberechtigt ist. Sodann ist festzustellen, dass der Departementsvorsteher als Verfahrensherr auch ohne Weiteres auch von sich aus an Verhandlungen oder Beweiserhebungen teilnehmen kann.

• Zweitens sind Fälle nur dann von grosser Tragweite, wenn sie aus der Optik der entscheidenden Instanz – über den Einzelfall hinaus – weitere mögliche Verfahren von einer gewissen Zahl betreffen. Es wurde in der Kommission 20, 40 oder 100 spätere mögliche Verfahren genannt, ohne sich festzulegen. Der Entscheid muss somit über die individuelle tatsächliche und rechtliche Situation des betroffenen Rekurrenten und der Mitbeteiligten hinaus von Bedeutung sein. Die individuell konkrete Lage allein erfüllt dieses Erfordernis nicht. Beispielhaft werden in der Kommissionsberatung genannt: Rekurse im Zusammenhang mit Verkehrsanordnungen an zentralen Plätzen, allfällige Tierhalteverbote nach Tierschutzgesetz auf Grossbetrieben, Bau- und Planungssachen mit weitflächiger kommunaler und/oder überkommunaler Bedeutung, Schulzuweisungen für ganze Quartiere oder Klassenzuteilungen aufgrund von Schulschliessungen.

• Drittens muss der Rekursentscheid kumulativ auch erhebliche Auswirkungen auf die konkreten öffentlichen oder privaten Interessen haben. Es reicht nicht, wenn zwar die grosse Tragweite, d.h. die Auswirkung auf weitere Konstellationen bejaht wird, aber konkret im Einzelfall die Folgen eines Rekursentscheides im gegenständlichen Verfahren nicht schwerwiegend. Umgekehrt muss aber gerade dieser Entscheid im Einzelfall mit der konkreten Sach- und Rechtslage Auswirkungen, d.h. eine grosse Tragweite, auf andere haben, ohne nur einfach Präjudiz zu sein – ein solches wären ausschliesslich unter Ziffer 1 und 2 von lit. c zu prüfen, und somit nur bei Praxisänderungen und bei Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung.

Über eine «Kann-Vorschrift», d.h. eine nicht-obligatorische, sondern nur im pflichtgemässen Ermessen des Departementsvorstehers, stehende Teilnahme, wurde kein Beschluss gefasst. Es wurden immerhin einzelne Meinungen dazu geäussert, dass eine solche «Kann-Vorschrift» ein falsches Signal des Gesetzgebers aussenden würde. Die vorberatenden Kommission stimmte ihrem Antrag:

– zu Art. 43bis Abs. 2 Bst. c Ziff . 3 VRP wurde mit 13:1 und einer Abwesenheit zu;

– zu Art.43bis Abs. 3 VRP mit 14:0 Stimmen bei 1 Abwesenheit zu.

Weitere beschlossene Änderungsanträge

Neben den vorhin aufgezeigten Beratungen und Beschlüssen der Kommission am 25. August 2016 und den Beschlüssen am 11. Mai 2016, über welche ich lhnen am 6. Juni 2016 im Rat berichtet habe, sind zahlreiche redaktionelle Änderungen beraten und beschlossen worden. Diese Änderungsanträge sind aufgrund einer eingehenden Nachprüfung des VRP, des Gerichtsgesetzes und weiterer Erlasse und aufgrund der Darstellung durch das zuständige Departement aus der Mitte der Kommission erfolgt. Sie haben einzig die Kohärenz der Vorlage zum Ziel. Es sind keine inhaltlichen Änderungen erfolgt. Die Gesetzgebung soll, als erklärtes Ziel der vorberatenden Kommission, weiter im Hinblick auf künftige Beschlüsse im Kantonsratsbeschluss über die Zahl der Richter vorbereitet sein. Erfolgen Änderungen in der Zahl der Richter, so ist dann keine Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes oder des Gerichtsgesetzes mit zwei Lesungen und fakultativem Referendum vonnöten. «légiférer, c'est prévoir», würde der Welsche sagen.

Kantonsratsbeschluss über die Zahl der Richter

Ein Antrag, Art. 5 Abs. 1 Kantonsratsbeschluss über die Zahl der Richter mit der Formulierung: Dem Verwaltungsgericht gehören an:

1. ein hauptamtlicher Richter;

2. zwei teilamtliche Richter;

3. sechs nebenamtliche Richter.

abzuändern, wird mit 6:8 Stimmen bei 1 Abwesenheit abgelehnt. Der vollständigerhalber sei hier angemerkt, dass zwei Graue Blätter aus der letzten Beratung zu diesem Thema vorliegen. Das Gelbe Blatt bleibt damit in der Fassung vom 11. Mai 2016 bestehen wonach das Verwaltungsgericht aus zwei hauptamtlichen Richtern und sechs nebenamtliche Richtern besteht.

Kostenfolgen

Die Kostenfolgen der zwei Nachträge wurden in den ersten zwei Kommissionssitzungen von der Regierung beziffert. lch verweise auf meine Berichterstattung am 6. Juni 2016. Das Verwaltungsgerichtspräsidium hielt diese Schätzung schon damals für zu vorsichtig. Wie sich in der Kommissionsberatung gezeigt hat, wurden nicht die «Brutto-Brutto»-Personalkosten gerechnet, ebenfalls nicht die lnfrastrukturkosten. Mit den Änderungsanträgen vom 11. Mai 2016 schlägt die vorberatende Kommission statt eines Teilamtes ein zweites Hauptamt vor und verbessert den Rechtsschutz des Bürgers mit einer Rekursmöglichkeit für erstinstanzliche departementale Verfügungen sowie personalrechtliche Klagen an die Verwaltungsrekurskommission (VRK). Damit erhöht sich nach Ansicht des Verwaltungsgerichtes der Personalbedarf. Die vorberatende Kommission verdankt dem Verwaltungsgericht die hergestellte Transparenz seiner Überlegungen. Aus Sicht des Verwaltungsgerichtes wären nach aktualisiertem Stand folgende Personalkapazitäten zusätzlich erforderlich:

• bei der VRK: eine 100 Prozent Richterstelle (budgetiert mit rund 214'000 Franken im Jahr), eine 100 Prozent Gerichtsschreiberstelle (budgetiert mit rund 142'000 Franken je Jahr) und eine 50 Prozent Sekretariatsstelle (budgetiert mit rund 47'000 Franken im Jahr), sowie

• beim Verwaltungsgericht: 100 Prozent Richterpensum Magistrat (budgetiert mit rund 293'000 Franken je Jahr); 220 Prozent Gerichtsschreiberstellen (insgesamt budgetiert mit rund 343'000 Franken im Jahr); 70 Prozent Sekretariatsstelle (budgetiert mit rund 67'000 Franken im Jahr).

Mit den lnfrastrukturkosten belaufen sich nach Ansicht der Regierung und der Justiz die Mehrkosten je Jahr insgesamt auf 800'000 Franken Personalkosten sowie 170'000 Franken lnfrastrukturkosten, total 970'000 Franken oder fast 1 Mio. Franken.

Festzuhalten ist an dieser Stelle seitens der vorberatenden Kommission, dass mit den Nachträgen zur VRP sowie zum Kantonsratsbeschluss über die Zahl der Richter, lediglich die Änderungen der Anzahl Richter beim Verwaltungsgericht bindenden Charakter für den Kantonsrat hat. Weitere Diskussionen über Kostenfolgen, wie die Anzahl der erforderlichen Richter für die VRK, sämtliche Gerichtsschreiberstellen beim Verwaltungsgericht und der VRK sowie das Sekretariatspersonal sind reine finanzielle Entscheidungen und fallen in die Kompetenz namentlich der Finanzkommission beim Budget und schliesslich in die Kompetenz des Kantonsrates. Folgekosten der Änderungsanträge der vorberatenden Kommission mit Stand vom 11. Mai 2016 sind somit beim heute vorliegenden Geschäft in die Überlegungen zwar einzubeziehen, aber nicht formell bindend für die Finanzkommission und den Rat.

Gesamtabstimmung

Die vorberatende Kommission beantragt dem Kantonsrat mit 14:0 Stimmen bei 1 Abwesenheit, den Anträgen der vorberatenden Kommission vom 11. Mai 2016 und 25. August 2016 zum Vlll. Nachtrag zum VRP zuzustimmen.

Die vorberatende Kommission beantragt dem Kantonsrat mit 11:3 Stimmen bei 1 Abwesenheit, den Anträgen der vorberatenden Kommission vom 11. Mai 2016 zum Vlll. Nachtrag zum Kantonsratsbeschluss über die Zahl der Richter zuzustimmen.

(im Namen der SVP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten. Mit Ausnahme von Art. 43, wo es um eine «Kann»-Bestimmung geht. Wie Sie dem roten Blatt entnehmen können, hat unsere Fraktion sämtliche Anträge der vorberatenden Kommission einstimmig gefasst. Bereits an dieser Stelle ein Hinweis, wenn alle immer sagen, die SVP-Fraktion ist fürs Sparen. Wir sind fürs Sparen am richtigen Ort und sind für eine funktionierende Justiz, die allenfalls etwas mehr kostet. Unsere Fraktion akzeptiert, dass keine grosse Revision stattfindet, wie man noch vor sechs Jahren geglaubt hatte beim Einreichen der Motion. Der Eindruck bleibt aber doch, dass Gründe gegen eine grosse Verwaltungsjustizreform vorgebracht wurden und werden, was bereits in der Vernehmlassung absehbar war. Es ist für uns aber nicht zwingend bzw. anders formuliert, es gibt durchaus auch Synergie-Effekte wenn ein st.gallisches Obergericht geschaffen würde. Aber wenn man sich zu fest auf die Vernehmlassungen der Gerichte abstellt, dann ist die Gefahr gross, dass man nicht einen grossen Wurf wollte sondern sich auf wenige Punkte konzentrierte. Es ist aus unserer Sicht auch wenig Herzblut und Engagement zu spüren seitens des Sicherheits- und Justizdepartementes und der Regierung bei diesem Geschäft. Einmal mehr ist es der Regierung zudem gelungen, lange zu warten und nun das Parlament unter Zeitdruck ein wichtiges Geschäft behandeln zu lassen. Damit die verbleibenden Reformen ab der Amtsdauer 2017/2023 der kantonalen Gerichte angewendet werden können. Es ist festzuhalten, dass die Anträge der vorberatenden Kommission, viele einstimmig oder grossmehrheitlich gefasst, die Verfahren nicht verlängern, wie die Regierung auf dem roten Blatt festhält, sondern verbessern und damit das etwas ausgebaute Unmittelbarkeitsprinzips sich nicht gegen die Regierung richtet oder den Baudirektor blockieren will. Dies ist vielmehr aus unserer Sicht der zeitliche Preis, wenn an der verwaltungsinternen Rechtsprechung festgehalten wird. Bereits im kürzlichen Bericht der Subkommission von staatswirtschaftlicher Kommission und Rechtspflegekommission, auch vom Kommissionspräsidenten jetzt erwähnt zu diesem Thema, ist eine bessere Einbindung der Departementsvorsteher in die Rekursverfahren gefordert worden. Art. 43 ist nun ein Schritt in diese Richtung, dass die entscheidende Person nicht erst bei der Unterschrift auf den Rekursentscheid ins Verfahren involviert wird.

Diesbezüglich sind zwei bewusste oder unbewusste Missverständnisse klar zu stellen:

1. Es ist nicht die Justiz, die in Verwaltungsverfahren in die Hoheit von Departementsvorsteher und Regierung einmischt. Es ist vielmehr die Exekutive, welche mit der verwaltungsinternen Rechtsprechung die Gewaltentrennung missachtet.

2. Die Teilnahme an wichtigen Augenscheinen ist nicht eine Straffe gegen die Regierungsmitglieder sondern die Konsequenz des heutigen Systems.

Zu erwähnen ist, dass beim Verfahren vor VRK und Verwaltungsgericht, jeweils der gesamte Spruchkörper am Augenschein teilnimmt. Wenn diese Vorschrift bzw. Präzisierung in Art. 43 abgelehnt oder aufgeweicht wird, ist dies ein weiteres Argument gegen die verwaltungsinterne Rechtsprechung. Dann dürfte eine entsprechende Motion schon bald folgen, dass zu mindestens das Rekursverfahren in Bausachen extern bearbeitet wird. Mögliche Lösungen sind eine weitere Abteilung in der VRK oder eine Baurekurskommission analog Kanton Zürich.

Zu einigen Punkten der VRP Revision: Die Teilautonomie des Versicherungsgerichts wird vergrössert, ohne das Gericht auf die gleiche Stufe zu stellen wie das Kantons- und Verwaltungsgericht. Damit ist die SVP-Fraktion einverstanden, und wir erinnern auch an die kürzliche ähnliche Diskussion im Kanton Zürich, weil es in verschiedenen Kantonen Bestrebungen gibt, die Versicherungsgerichte auf die Stufe Kantons-/ Verwaltungsgericht aufzuwerten, weil auf eine generelle Erweiterung der Kognition des Verwaltungsgerichts verzichtet wurde. Es wurde ausführlich darüber in der Kommission diskutiert, jedoch wurden keine Anträge gestellt, dafür eine Änderung beschlossen, dass künftig Verfügungen Departemente (09.16.24??ganzer Satz) wieder bei der VRK angefochten werden können. Dies deshalb, weil im Gegensatz zum Verwaltungsgericht wie erwähnt, die VRK über eine volle Kognition verfügt und das Sinn macht, dass ein Entscheid aus der Verwaltung oder des Departementes auch mit voller Kognition überprüft werden kann.

Was noch die angebliche Verzögerung betrifft; heute wird nur ein ganz kleiner Teil der VRK Entscheide an das Verwaltungsgericht weitergezogen und das wird mit der Kompetenz bzw. der Zuständigkeitserweiterung der VRK in Zukunft bestimmt auch so bleiben.

Zu den Änderungen im Verwaltungsgericht: Eine Personelle Verstärkung ist unabdingbar, besteht doch heute ein grosser Überhang an Pendenzen, was eine Bearbeitungszeit von 1,5 bis 2 Jahren zur Folge hat. So wurde, als der Sprechende eine Einsprechergruppe vertrat, eine Beschwerde einer Schulgemeinde erst nach der nächsten Schulgemeindeversammlung entschieden, und das machte in diesem Verfahren wenig Sinn. Neu soll der Spruchkörper nur drei Personen umfassen, heute sind es fünf. Jede Reduktion kann eine Qualitätsverminderung bedeuten. Das Verwaltungsgericht ist dann aber mit noch drei Personen weit weg vom grossen Einzelrichtertrend im Zivil- und Strafrecht, welche durch die Zivil- und Strafprozessordnung aus dem Eidgenössischen ausgelöst wurde. Zudem werden wichtige Fragen weiterhin in Fünferbesetzung behandelt und entschieden, weshalb sich die SVP-Fraktion klar für diese Rechtsprechung eines Spruchkörpers von drei Personen ausspricht. Die Zusammensetzung des Verwaltungsgerichts, ausgehend vom erwähnten Ziel, die Pendenzen abzubauen und die Bearbeitungszeit zu verkürzen und dann auch künftig halten zu können, drängen sich zwei Spruchkörper auf. Wie die organisiert sind im Sinne von Abteilungen oder Kammern, soll dem Verwaltungsgericht überlassen bleiben. Dies wird auch vereinfacht durch die Dreierbesetzung im Normalfall. Für die SVP-Fraktion sowie für die vorberatende Kommission lässt sich dies am Besten und Wirkungsvollsten erreichen mit einem zweiten hauptamtlichen Richter. Eine teilamtliche Richterstelle würde dieses Ziel kaum erreichen und deshalb überrascht nicht, dass zu mindestens auf grauen Blättern bereits zwei teilamtliche Richter beantragt werden. Mit einem zweiten hauptamtlichen Richter würde nach nun mehr 50 Jahren auch ein Ausgleich geschaffen im Verwaltungsgericht und die Verantwortung und Kompetenz auf zwei Personen aufgeteilt, was sinnvoll ist.

Zu den finanziellen Folgen, die von verschiedener Seite, so wie ich es von Zeitungen entnommen habe und auch in persönlichen Diskussionen ein Thema ist: Es sind keine Fälle bekannt, bei denen mit zusätzlichen Stellen gespart worden wäre. Die SVP-Fraktion nimmt denn auch Mehrkosten in Kauf, weil ein funktionierendes Verwaltungsgericht mit akzeptablen Bearbeitungsfristen im Interesse der Rechtssuchenden liegt, davon können alle Bürger betroffen sein. Welches sind nun die effektiven Mehrkosten? Der Kommissionspräsident hat versucht dies aufzuzeigen. Die Frage ist aber nicht so einfach zu beantworten, weil sie nicht nur stark abhängig davon ist, wie viele Richterstellen neu geschaffen werden, sondern wie gross der prozentuale Umfang dieser Stelle ist. Und damit können zwei teilamtliche Richter, deutlich mehr Pensum haben als ein Hauptamtlicher. Kann doch ein hauptamtlicher Richter sein Pensum von 100 bis auf 80 Prozent reduzieren und könnten bei teilamtlichen Richtern zwei Pensen zu je 70 Prozent, zusammen 140 Prozent, geschaffen werden. Sicher ist einzig, dass die Zusammenlegung in der Botschaft so tief berechnet worden ist. Einerseits aufgrund der Einstufung, weil auch das Verwaltungsgericht diese Einstufung als nicht angepasst beurteilt, und zweitens wurden dort auch die Personalnebenkosten nicht berücksichtigt, die sind jetzt erst beim blauen Blatt dabei. Die gesamten Folgekosten von zusätzlichen Gerichtsschreiberstellen, wenn zwei Kammern oder zwei Spruchkörper gebildet werden und/oder das administrative Personal, die sind nicht Gegenstand dieser Vorlage, aber sie sind sowohl in der Botschaft als auch auf dem blauen Blatt selbstverständlich nicht berechnet.

Aus SVP-Sicht ist nicht nur eine funktionierende Rechtsprechung in die Waagschale zu werfen, sondern auch die Verhältnismässigkeit. Dazu einige Zahlen aus der Rechnung 2015 und Sie sehen dann an meinen Zahlen, dass ich nie Mitglied der Finanzkommission war, weil ich eigentlich generell darauf eingehe und nicht schon mich belehren lasse, dass das gar nicht zu bezahlen sei: Der gesamte Aufwand der Rechnung des Kantons St.Gallen belief sich auf 4,68 Mrd. Franken, der Ertrag auf 4,83 Mrd. Franken mit einem erfreulichen Ergebnis von 154 Mio. Franken Überschuss. Der Personalaufwand total im Kanton St.Gallen belief sich auf 700 Mio. Franken, die Gerichtekosten total 32 Mio. Franken, was 0,46 Prozent des Personalaufwandes im ganzen Kanton betrifft. Dies führt die dritte Staatsgewalt, die Justiz. Wenn ich die Justiz noch genauer anschaue, so stehen einem Gesamtaufwand von 175 Mio. Franken und 18 Mio. Franken Ertrag ein Aufwandsüberschuss von 27 Mio. Franken gegenüber. Die grössten Positionen sind die Kreisgerichte mit 13 Mio. Franken, das Kantonsgericht mit 4 Mio. Franken und die Schlichtungsstelle mit 2 Mio. im Zivil- und Strafrecht und in der Verwaltungsjustiz sind es gesamthaft 3,8 Mio. Franken im Versicherungsgericht, 2 Mio. Franken in der VRK und 1,3 Mio. Franken heute im Verwaltungsgericht. Damit sind das verhältnismässig kleine Zahlen, und wenn jetzt zum Schluss 100'000 oder 200'000 Franken, falls überhaupt, je nach Umfang der Richterstellen an Mehrkosten anfallen, dann ist dies nach 50 Jahren bei der ersten grösseren Revision des Verwaltungsgerichtes ausgewiesen und vertretbar. Was ich nicht ganz verstanden habe, ist das blaue Blatt, nicht inhaltlich, aber offenbar ist das blaue Blatt der Versuch der Regierung nur zu ermahnen oder zu informieren und nicht Antrag zu stellen, vielleicht auch deshalb, weil bei allen Spar- und Massnahmenpaketen in den letzten 20 Jahren die Regierung sehr kreativ war Einsparungen zu sehen bei Justiz und beim Kantonsrat, aber bei sich selber nicht. Kostet doch der Kantonsrat heute noch mit 2,2 Mio. Franken rund 1 Mio. Franken weniger als sieben Regierungsräte.

(im Namen der CVP-GLP-Fraktion): Der Kantonsrat ist auf die Vorlage bereits eingetreten, das Votum wurde letzte Session gehalten. Ich möchte nur das gleiche betonen was Locher-St.Gallen gesagt hat: Wir sind wirklich der Meinung die Eintretensdebatte hätten wir geführt. Ich habe nachgeschaut, es waren bei mir etwa fünf Seiten. Ich glaube, Sie werden verzichten, dass ich das wiederhole, und wir werden uns von der CVP-GLP-Fraktion selbstverständlich zu den einzelnen Punkten später in der Detailberatung äussern.

Ratspräsident: Wir sprechen jetzt für das Eintreten und dieses Eintreten kann genutzt werden für diese Form.

Frage zum Verfahren. Ich bin mir bewusst, formell sind wir ja eingetreten in der Junisession. Ich habe aber durchaus das Bedürfnis aus der Sicht der SVP-Fraktion einige allgemeine Ausführungen zu machen, bevor wir dann in der Spezialdiskussion die einzelnen Artikel behandeln. Sobald Sie das Wort frei gegeben haben zur allgemeinen Diskussion, dann würde ich mich gerne hier melden.

(im Namen der CVP-GLP-Fraktion): Der Antrag der SVP-Fraktion und der FDP-Fraktion ist abzulehnen. Auf die Vorlage ist einzutreten.

Die vorberatende Kommission hat an zwei Tagen getagt. Die Kommission war besetzt mit rund der Hälfte kompetenten Personen aus dem Rechtsbereich. Wir bedauern, dass wir heute kein konsolidiertes Ergebnis auf dem Tisch haben und die Beratungen hier im Rat zügig vorantreiben können.

Eigentlich könnten wir uns als CVP-GLP-Fraktion der Einfachheit halber dem Rückweisungsantrag anschliessen und Feierabend machen. Die Entwicklung in diesem Geschäft beunruhigt uns, es ist von einem weiteren Ausbau der Verwaltungsrechtspflege zu rechnen. Es liegen uns bereits jetzt Anträge der vorberatenden Kommission vor, die in eine falsche Richtung führen. Wir bauen den Rechtsstaat aus, wir bauen weitere Hürden ein. Dieser Rat hat vor einer Stunde der Einführung eines Regierungscontrollings zugestimmt und die Motion überwiesen. Damit wollen wir bewirken, dass die Erlasse und der Vollzug der Staatsaufgaben effizienter, einfacher und klarer werden. Dies wird sich hoffentlich direkt und indirekt auf die Verwaltungsrechtspflege auch auswirken. Die Kommission hat ja bereits eine weitere Sitzung traktandiert. Wir sind der Meinung, dass wir heute die Spezialberatung führen müssen und die vorhandenen Differenzen können dann am dritten Sitzungstag noch ausgeräumt werden.

Ratspräsident: Vereidigung der neuen Mitglieder des Universitätsrates.

Eidesformel: Ihr werdet schwören, die Verfassung und Gesetze getreulich zu halten, die Pflichten eures Amtes mit aller Gewissenhaftigkeit ohne Ansehen der Person zu erfüllen, dafür weder Geld noch Gabe, sie es mittelbar oder unmittelbar, anzunehmen und die öffentliche Wohlfahrt nach Kräften zu fördern, redlich, treu und ohne falsch, sowie ihr es vor Gott und eurem Gewissen verantworten möget.

Ich bitte Sie die Schwurfinger der rechten Hand zu erheben und mit nachzusprechen: Was mir vorgelesen wurde schwöre ich zu tun und zu halten so wahr mir Gott helfe.

Der Eid ist geleistet, ich gratuliere Ihnen und wünsche Ihnen Freude und Befriedigung in Ihrem neuen Amt.

Hinweis zum Antrag der SP-GRÜ-Fraktion zum Geschäft 23.15.01: Es gilt das eben verteilte graue Blatt, das oben rechts als berichtigte Fassung bezeichnet ist.

Ich habe gerade bemerkt, dass in unserer eigenen Fraktion, so glaube ich, Verwirrung über unseren Antrag besteht, weshalb das vermutlich bei anderen Fraktionen auch der Fall sein wird. Es wurden zwei unterschiedliche Fassungen verteilt. Es gibt eine berichtigte Fassung, der Antrag würde lauten: Dem Verwaltungsgericht gehören an: «eine hauptamtliche Richterin oder ein hauptamtlicher Richter, zwei teilamtliche Richterinnen oder Richter, sechs nebenamtliche Richterinnen und Richter.» Das wäre der korrekte Antrag, falls Sie den fraktionsintern noch diskutieren möchten.

Kommissionspräsident: Rückweisung war in der vorberatenden Kommission kein Thema.

Das Thema Rückweisung war in der vorberatenden Kommission kein Thema. Es wäre auch eher ein Rückbehalten gewesen oder eigentlich das absprechen der Beratungsreife der Vorlage im Rat. Das wurde nicht diskutiert, es gab keine Anträge und auch keine Abstimmung.

Zum Eintreten wurde in diesem Zusammenhang auch bemerkt, gab es lediglich zwei sehr vage Vorbehalte. Einmal wurde nur vorerst Eintreten beantragt und einmal im Grundsatz. Ich weise aber darauf hin, dass die Frage des Eintretens und der Beratung zwei Paar Schuhe sind, diese Begriffe sind nicht deckungsgleich. Die Vorlage wurde am zweiten Sitzungstag zu Ende beraten, es kam zu einer Gesamtabstimmung zu Handen des Kantonsrates mit Antrag auf Eintreten und Zustimmung mit 14:0 Stimmen bei 1 Abwesenheit.

Beim Nachtrag zum Kantonsratsbeschluss über die Zahl der Richter war das Verhältnis 2:12 Stimmen bei 1 Abwesenheit. In der damaligen Besetzung wohlgemerkt des zweiten Beratungstages der vorberatenden Kommission, aber Rückweisung war kein Thema.

Ratspräsident: Nachdem der Kantonsrat die Vorlage 22.15.16 an die vorberatenden Kommission zurückgewiesen hat, ist es wohl nur folgerichtig, den damit verknüpften KRB ebenfalls nicht in dieser Session zu beraten.

Wir würde sich anbieten das Geschäft 23.15.01 «VIII. Nachtrag zum Kantonsratsbeschluss über die Zahl der Richter» noch weiter zu diskutieren, weil der Antrag der vorliegt ja die Verschiebung der Spezialdiskussion der Vorlage in einziger Lesung auf die 1. Lesung der eben rückgewiesenen Vorlage ist. Ich meine, das könnten wir noch abhandeln. Wer der Meinung ist, dass die zweite Vorlage, die aufgerufen ist, mitverschoben werden soll, darüber möchte ich abstimmen, der entsprechende Antrag der SVP- und FDP-Fraktion liegt Ihnen vor.

zu Regierungsrat Fässler: Gerne gebe ich Ihnen einige Erklärungen auf gewisse Fragen zur Konsternation möchte ich keine Stellung nehmen, weil ich das nicht so gut beurteilen kann aus dieser Distanz.

Ich halte in aller Klarheit fest: Ich habe ausgeführt, und das ist vielleicht heute ein bisschen das Problem, dass wir zwischen Wahlen, wo der eine oder der andere interessiert oder beteiligt war, hin und her geswitcht und gesprungen sind und dazwischen eigentlich ein sehr wichtiges Geschäft bearbeitet werden muss. Ich hoffe für Sie und Ihr Departement, dass Sie nicht fünfeinhalb Jahre daran waren. Für das was rausgeschaut hat, kann es ja nicht fünfeinhalb Jahre gewesen sein. Sie haben das auf die lange Bank geschoben, und wir, der Rat, sollen und müssen jetzt und Zeitdruck entscheiden und handeln, damit das ganze auf 2017 rechtskräftig ist – das wollen wir auch. Wir haben auch gesagt, dass wir nötigenfalls zwei Lesungen in der Septembersession akzeptieren, wenn die anderen Fragen geklärt sind. Es kann sehr gut sein, dass wir dann auch entscheiden, dass im Moment ein kompletter Systemwechsel das Ganze blockieren bzw. stoppen würde, und das man sagt, gewisse Schritte machen wir und gewisse Schritte nicht. Wenn Sie hier gewisse Inkonsequenz feststellen, dann schliesse ich mich selber nicht aus. Ich habe auch erklärt, dass ich durch das neue PBG und die lange, sehr detaillierte Diskussion, auch gerade zu Fragen von Ausstand und Fristen, darauf aufmerksam geworden bin, dass unser System einen ganz massiven Fehler hat. Und das hätte ich vielleicht in der zweiten Sitzung deutlicher sagen müssen, aber sowohl der Sprecher der SVP-Fraktion, auch wie ich, haben gesagt, wir behalten uns vor, auf diese Punkte zurückzukommen. Also völlig überraschend kann das nicht sein. Vielleicht haben Sie einfach nicht damit gerechnet.

Ich persönlich bin überzeugt: Wir möchte Sie, die Politiker, die Verwaltung von der Rechtsprechung entlasten und das auf jene Schultern geben, die dazu berufen und auch gewählt werden, dann stellt sich auch die Frage der Gewaltentrennung oder der Einmischung nicht mehr. Die Politik hat nicht recht zusprechen, sondern sie hat Politik zu machen und die Justiz hat recht zusprechen. Diesen Fehler oder diese Inkonsequenz war mir auch erst nach der Vernehmlassung zur neuen Verwaltungsjustiz klar geworden im Rahmen eines heute auch schon erwähnten Widererwägungsfalles. Das sind alles Einzelpunkte, die dann irgendwann dazu führen.

Ich möchte aber ganz klar halten, ich wäre sehr überrascht, auch wenn ich jetzt die Texte nicht hier habe, wenn in der SVP-Fraktion-Vernehmlassung je gestanden hätte, dass das heutige System besser sei als das andere, sondern es gab damals für mich und für uns keine überwiegende Gründe zu wechseln, aber für mich war auch die Diskussion oder die Frage gerade der von Ihnen erwähnten, aber vermutlich auch schon von mir in Kommissionen, dieser Baurekurskommission im Kanton Zürich. Es ist so, da hat Surber-St.Gallen recht, es sind Gebiete, die den einen oder den anderen mehr betreffen, aber ich meine sogar, dass das nicht nur die Juristinnen und Juristen angeht, sondern sehr viele Personen und Unternehmungen in der Schweiz, in St.Gallen, die mit Bauen zu tun haben.

Wir haben den Antrag gestellt, wir halten daran fest und wir werden in ein paar Minuten sehen, ob jetzt weiter entschieden wird. Wobei ich davon ausgehe, dass wenn Sie den Rückweisungsantrag ablehnen, dass wir heute die materielle Spezialdiskussion nicht mehr führen können, ausser Sie würden um eine Stunde verlängern, was die meisten nicht erwartet hätten. Dann müsste man das gelbe Blatt auch wieder ändern, dass wir uns morgen um 06.00 Uhr treffen und nicht um 10.00 Uhr. Aber das ist nicht das Problem meines Antrages. Ich bitte einfach darum, dass sich Ihre Überraschung hoffentlich wieder in Grenzen halten wird, und auch Sie sich daran erinnern, dass gewisse Sachen in der vorberatenden Kommission angetönt oder vorbehalten wurden, und wir machen es jetzt.

beantragt im Namen der SVP-Fraktion und der FDP-Fraktion Rückweisung des Geschäfts 22.15.16 an die vorberatende Kommission.

Wir haben bereits im Rahmen der Kommissionsberatung darauf hingewiesen, dass mit der präsentierten Vorlage die Regierung nun praktisch vollumfänglich, wie dies in den letzten Jahren sukzessive begonnen wurde, von der verwaltungsrechtlichen Rechtsprechung entlastet wird. Damit wird die verwaltungsinterne Rechtsprechung definitiv und fast vollständig in die Departemente verlagert. Diese aber bereiten sehr oft gerade jene Entscheide in Zusammenarbeit mit den Ämtern und Gemeinden vor, die sie nachher im Rekursverfahren im gleichen Departement beurteilen müssen. Leider hat sich die Regierung mit dem umfassenden Bericht der Staatswirtschaftlichen Kommission und der Rechtspflegekommission, aber auch mit den Lehren aus dem Falle 04.14.09, bekannt als «Secondo-Fall», wenig bis gar nicht auseinandergesetzt. Es wurde nämlich festgestellt, dass die Departementsvorsteherin oder der Departementsvorsteher die Entscheide kaum mehr verantwortet, nur noch formell. Früher, bei Einführung des Systems der st.gallischen Verwaltungsrechtspflege, hatte die Regierung in ihrer Gesamtheit sämtliche Rechtsmittelentscheide gefällt. Es galt gewisssermassen das Vierzehnaugenprinzip. Dies hat der Kantonsrat auf Antrag der Regierung sukzessive geändert, und es soll, wie gesagt, nun eigentlich ganz verschwinden. Es gilt also auf Entscheidebene faktisch neu flächendeckend das Zweiaugenprinzip oder eine eigentliche Chef-Rechtsdienst-Justiz.

Die Departementsvorsteher könnten zwar theoretisch Einfluss auf die Entscheide nehmen, machen aber selten Gebrauch von dieser Möglichkeit. Ob überhaupt und wenn ja, in welchem Verfahrensschritt, die oder der Mitarbeitende des Rechtsdienstes die Vorsteherin oder den Vorsteher bereits in die Fallbearbeitung einbezieht, z.B. wenn ein Rechtsmittelentscheid politisch brisant erscheint, oder ein ganz spezieller Ermessensspielraum vorhanden ist, das ist abhängig von einem seltenen Einzelfall. Die Praxis in den einzelnen Departementen hierzu ist sehr verschieden, das haben unsere Abklärungen ergeben. Auch je nach Naturell und Ausbildungsstand des Departementsvorstehers.

Verkürzt formuliert wird der Entscheid von Personen vorbereitet und beurteilt, die nicht für den Entscheid verantwortlich sind und von einer Person unterzeichnet und verantwortet, die den Entscheid nicht bearbeitet und vorbereitet hat. Diese, von der genannten gemischten Subkommission gemachten Abklärungen und Feststellungen sind hier noch einmal einleitend zu erwähnen. Ich verweise auf unseren Bericht, den der Rat zur Kenntnis genommen hat. Zusammenfassend: Gerade auf jener Stufe, die als letzte über die volle Kognition verfügt, ist das Mehraugenprinzip faktisch inexistent.

Die Regierung hat zugesichert, sich mit diesen Erwägungen in unserem Bericht auseinanderzusetzen und Schlussfolgerungen zu ziehen. Sie hat auch in der Botschaft, die heute dem zu behandelnden Geschäft zu Grunde liegt, auf S. 25 darauf hingewiesen, dass zum gegebenen Zeitpunkt diese Schlussfolgerungen dem Rat zur Kenntnis gebracht würden. Bisher ist das aber nicht erfolgt. Der Bericht ist einzig in der Staatswirtschaftlichen Kommission und der Rechtspflegekommission vorhanden, wurde aber dort noch nicht behandelt, dabei kann ich nur für die Rechtspflegekommission sprechen – er datiert von Anfang April.

Wir sind der Auffassung, dass dieser Bericht bzw. der Brief zu diesem Bericht, die Überlegungen die sich die Regierung zu diesem Grundproblem macht, dass diese Überlegungen ebenfalls der Kommission, die das vorliegende Geschäft behandelt, unterbreitet werden müssen. Wir haben das in der Kommission verlangt, aber dem ist nicht Folge geleistet worden.

Wenn wir das nicht tun, dann riskieren wir, dieses Gesetz jetzt durchzuberaten und es allenfalls bereits wieder zu ändern, wenn die Kommission in ihrer Mehrheit zur Kenntnis kommen sollte, dass einzelne Teile im Bericht entsprechend auf gesetzgeberischer Stufe umzusetzen sind. Das ist nicht Sinn des parlamentarischen Ablaufes. Selbst wenn wir die Kognition des Verwaltungsgerichtes nicht erweitern, es ist nochmals zu prüfen, ob nicht wenigstens in gewissen Teilbereichen die Zuständigkeit z.B. der Verwaltungsrekurskommission in Teilbereichen erweitert werden soll im Sinne einer Verbesserung der Rechtsweggarantie. Das ist gerade auch im Hinblick auf das von diesem Rat durchberatene Planungs- und Baugesetz (PBG) nochmals zu prüfen. Hier läuft ja bis 4. Juli 2016 noch die Referendumsfrist. Auch wenn davon ausgegangen werden kann, dass das Referendum nicht ergriffen wird, das Gesetz enthält zahlreiche Neuerungen, sowohl im Baubewilligungsverfahren, im Planungsverfahren, im Erschliessungsrecht, wie auch bei den Bestimmungen im Natur- und Heimatschutzrecht. Sie geben immer wieder Anlass zu Diskussionen. Anlass zu Diskussionen geben beispielsweise auch Fälle beim Bauen ausserhalb der Bauzone. Wir haben jetzt wieder einen aktuellen Vorstoss im Rat.

Ist es zum Beispiel richtig, hier weiterhin einen verkürzten Rechtsschutz zu akzeptieren und die gesamte Rechtsprechung praktisch und faktisch der Verwaltung zu überlassen? Es sollte daher nach unserer Auffassung geprüft und diskutiert werden, ob und inwieweit es eben nicht erforderlich ist in diesen Bereichen den Rechtsschutz allenfalls durch Einschaltung einer weiteren gerichtlichen Instanz auszubauen, damit schlussendlich zwei Instanzen mit voller Kognition, Baudepartemente, evtl. VRK und anschliessend dann das Verwaltungsgericht, zum Einsatz kommen.

Mit Verlaub, das Argument, dass es darum gehe, die Verfahren zu beschleunigen, kann hier wohl gerade nicht angeführt werden. Es ist der bauende Grundeigentümer, der ein Interesse daran haben muss, einen Entscheid nochmals durch eine Instanz mit voller Kognition nachprüfen zu lassen. Hier ist die Rechtsweggarantie von spezieller Bedeutung.

Die Kommission konnte das nicht prüfen. Sie konnte weder den Bericht und die Ausführungen der Regierung zur verwaltungsinternen Rechtspflege prüfen noch die Auswirkung des PBG, weil das Gesetz im damaligen Zeitpunkt noch nicht definitiv vorlag. Das führt uns dazu, dass wir der Meinung sind, man solle das Gesetz nochmals in die Kommission zurück geben, bevor wir dann die 1. Lesung machen.

Bereits an dieser Stelle möchte wir noch auf etwas Weiteres hinweisen: Der XIII. Nachtrag zum Kantonsratsbeschluss über die Zahl der Richterinnen und Richter ist nach unserer Beurteilung auf jeden Fall zu verschieben. Der Kantonsrat fasst hier Beschluss in nur einer Lesung. Es macht keinen Sinn, heute einen Beschluss über die Anzahl Richterinnen und Richter am Verwaltungsgericht zu fassen, bevor nicht feststeht, welche Art der Richterinnen und Richter effektiv zu schaffen sind. Wir können uns zwar durchaus mit der Überlegung erwärmen, dass zwei vollamtliche Richterstellen geschaffen werden, aber es gibt ja eine Diskussion, soll es daneben noch teilamtliche oder nebenamtliche Richterinnen und Richter geben.

Der Gesetzestext enthält im Übrigen gerade zu dieser Frage zahlreiche Widersprüche. Er korrespondiert nicht mit dem XIII. Nachtrag zum Kantonsratsbeschluss über die Zahl der Richterinnen und Richter.

Noch einmal, wir sind der Meinung, man solle zuerst das Gesetz bereinigen, bevor über die Anzahl Richterinnen und Richter definitiv und einer Lesung bestimmt wird.

Namens der FDP-Fraktion beantrage ich Ihnen daher, das Geschäft zur Beratung dieser Details nochmals an die Kommission zurückzuweisen. Eine Kommissionssitzung ist ja bereits auf den 8. Juli 2016, also noch vor den Sommerferien angesagt. Damit können diese wichtigen Aspekte nochmals beraten werden, bevor dann der Rat im September in 1. Lesung das Gesetz durchberät und die Detailberatung aufgenommen werden kann. Es kann dann auch entschieden werden, ob allenfalls die 2. Lesung ebenfalls in der Septembersession gemacht werden soll oder nicht. Für die Durchführung der Wahl der Mitglieder des Verwaltungsgerichts, VRK und Versicherungsgericht für die Amtsperiode ab 1. Juni 2017 besteht immer noch genügend Zeit. Das kann ich Ihnen nicht als FDP-Sprecher sagen, aber das kann ich Ihnen als Präsident der Rechtspflegekommission, die diese Wahlen für Sie vorbereitet, sagen.

In diesem Sinne beantrage ich, nach der Eintretensdebatte die Detailberatung auszusetzen und das Geschäft vor der Detailberatung in 1. Lesung zurückzuweisen an die Kommission.

Ratspräsident: Das Präsidium sieht eine gemeinsame Eintretensdiskussion vor.

(im Namen der SVP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten. Dem Rückweisungsantrag ist zuzustimmen.

Trotz Rückweisungsantrag der FDP-Fraktion und der SVP-Fraktion, möchte ich Ihnen die Stellungnahme zum Eintreten aus Sicht der SVP-Fraktion vortragen auf dieses Sammelgeschäft, denn wir können ja nur zurückweisen, wenn wir vorher eingetreten sind.

Kurz zur Ausgangslage: Bei dieser Motion, die aus dem Jahre 2010 stammt, handelt es sich um eine Kommissionsmotion, die von der damaligen Vorsteherin des Sicherheits- und Justizdepartementes sehr begrüsst worden war. Nicht nur der Sprechende erwartete rascher und mehr als uns nach mehr als fünf Jahren vorgelegt wurde. Aus der erwarteten Verwaltungsjustizreform ist, wenn überhaupt, ein Reförmchen geworden.

Zum Inhalt zu den wichtigsten Punkten aus unserer Sicht: Kein gemeinsames Obergericht, obwohl wir uns durchaus ein gemeinsames kantonales Obergericht hätten vorstellen können, akzeptieren wir, dass mangels fehlender Synergieeffekte, wie in der Botschaft ausgeführt wird, aber auch mangels geeigneter Räumlichkeiten zumindest bis auf weiteres auf die Schaffung eines gemeinsamen Obergerichts verzichtet wird.

Wenn nun aber das Verwaltungsgericht selbständig bleibt, ist es uns ein wichtiges Anliegen, dass nun, nach mehr als 50 Jahren, dem Verwaltungsgericht in Zukunft mindestens zwei hauptamtliche Richterinnen oder Richter diesem Gericht angehören, wie es die vorberatende Kommission beantragt.

Damit wird die Verantwortung und die Führung, da es auch zu wechselnden Präsidien kommen soll, auf mindestens zwei Personen verteilt. Wir heissen die erhöhte Autonomie des Versicherungsgerichts gut, sind aber der Meinung, wie die Botschaft und die vorberatende Kommission, dass damit das Versicherungsgericht nicht auf die gleiche Stufe wie Kantons- und Verwaltungsgericht gestellt wird.

Kleinerer Spruchkörper: Es ist richtig und wichtig, dass das Verwaltungsgericht künftig im Normalfall in Dreierberatung entscheidet. Auch wenn die Reduktion von der Fünferbesetzung da und dort bedauert werden dürfte, sind wir damit weit weg vom Trend zum Einzelrichter, welcher in Zivil- und Strafrecht leider zu grosse Kompetenzen hat und die bald zum Normalfall geworden sind. Zudem können gemäss der Regelung in der Verwaltungsrechtspflege Grundsatzfragen weiterhin in Fünferbesetzung beraten und entschieden werden.

Die Verkleinerung der Spruchkörpers mit einem zweiten hauptamtlichen Richter bzw. Richterin bietet auch die Chance, und die erachten wir als sehr wichtig, den grossen Pendenzenberg beim Verwaltungsgericht in überblickbarer Zeit abzubauen. Was für uns auch wichtig ist, und deshalb erachten wir diese neue Besetzung nicht nur als vorübergehende Lösung, auch in Zukunft an eine deutlich kürzere Bearbeitungsdauer im Verwaltungsgericht zu haben. Ohne weitere Gesetzesänderung kann mit der Anpassung des Kantonsratsbeschlusses über die Zahl der Richter, auch nebst den neu sechs nebenamtlichen Richtern auch teilamtliche Richter beschlossen bzw. bewilligt werden.

Weiterer Klärungsbedarf: Einige Stichworte noch zu den Ausführungen die Locher-St.Gallen bereits gemacht hat. Zur Ausdehnung der Ermessenskontrolle: Es ist zuzugeben, dass diese Frage in der Kommission nur angesprochen wurde, jedoch keine Anträge gestellt worden sind. Es ist aber in der Kommission auch vorbehalten worden, auf diese Punkte zurückzukommen, was hiermit, auch mit diesem Rückweisungsantrag passiert. Wir meinen aus Sicht der SVP-Fraktion, dass hier weiter Abklärungsbedarf besteht, der sinnvollerweise vor der 1. Lesung erfolgen soll und nicht zwischen 1. und 2. Lesung. Der vom Kommissionspräsidenten erwähnte Eingriff in die Gewaltenteilung, wenn das Verwaltungsgericht Entscheide der Departemente oder der Regierung auch auf das Ermessen überprüfen kann, kann man so sehen. Die SVP-Fraktion stellt aber die Frage, ob es nicht richtig wäre, die verwaltungsinterne Rechtsprechung, wenn nicht sofort, dann aber in absehbarer Zeit zu Gunsten externer Rechtsprechung aufzuheben. Ich bin mir bewusst, dass wir hier in einem Widerspruch stehen mit dieser Überlegung oder Frage zur noch nicht allzu langen Beurteilung durch diese Spezialkommission, gemischte Kommission von Staatswirtschaftlichen Kommission und Rechtspflegekommission, die sich damals grossmehrheitlich für den Weiterbestand der verwaltungsinternen Rechtsprechung ausgesprochen hatte. Ich persönlich bin zur Einsicht gekommen, dass hier nach den intensiven Beratungen der Informationen beim Geschäft für das neue PBG dringender Handlungsbedarf besteht, und deshalb auch die Überlegung so gesehen werden kann, ob dann eben die heutige Regelung nicht gegen die Gewaltenteilung verstösst. Es ist nicht Aufgabe der Politik, der Departemente und der Verwaltung Recht zu sprechen, das ist der Einbruch in die Gewaltentrennung und deshalb meinen wir, dass hier grosser Handlungsbedarf besteht.

Wir bitten Sie deshalb, diesem Rückweisungsantrag zuzustimmen, Sie haben auch von Locher-St.Gallen gehört, dass deswegen kein grosser Zeitverlust eintritt, allenfalls, wenn nötig, dann halt zwei Lesungen in der Septembersession stattfinden können bzw. müssen, aber ich meine, zwei Lesungen über ein Geschäft, über das inhaltlich Klarheit besteht, ist einfacher, als grosse Diskussionen. Und das wurde auch in der vorberatenden Kommission erwähnt, es mache keinen Sinn, grundsätzliche Änderungen im Kantonsrat zu stellen und zu diskutieren und deshalb möchten wir diese Fragen zusammen mit Ihnen bzw. den Kommissionsmitglieder in der vorberatenden Kommission nochmals diskutieren und entscheiden können.

Präsident der vorberatenden Kommission: Auf die Vorlage ist einzutreten.

Die vorberatende Kommission traf sich am 30. März 2016 sowie am 11. Mai 2016 zu zwei ganztägigen Sitzungen. Eine dritte Sitzung ist zwischen der 1. und 2. Lesung auf den 8. Juli 2016 angesetzt. Nach der ersten Sitzung wurde Locher-St. Gallen durch Andreas Widmer-Wil ersetzt. Mit Ablauf der Amtsdauer 2012/2016 wurden Wicki-Andwil durch Götte-Tübach, Ritter-Sonderegger-Altstätten durch Cozzio-Uzwil sowie Kühne-Flawil durch Widmer-Mosnang ersetzt. Seitens der Regierung nahmen Regierungsrat Fredy Fässler sowie Hans-Rudolf Artha, Generalsekretär des Sicherheits- und Justizdepartementes, teil. Protokoll führte Marco Regli, des Sicherheits- und Justizdepartementes.

Der Kommissionspräsident ordnete in Anwendung von Art. 52 Abs. 1 Geschäftsreglement den Beizug einer Gerichtsdelegation als Mitarbeiter der Staatsverwaltung an. Art. 52 Abs. 1 des Geschäftsreglements wurde in Anlehnung an Art. 1 Abs. 3 des Staatsverwaltungsverwaltungsgesetzes dahingehend ausgelegt, wonach Mitarbeiter der Staatsverwaltung auch Gerichte und andere Justizbehörden sind, soweit sie nicht Recht sprechen. Seitens der Justiz nahmen Beda Eugster, Präsident des Verwaltungsgerichtes, Dominik Scherrer, Präsident des Kantonsgerichtes, und Michael Balmelli, Generalsekretär des Kantonsgerichtes, teil. Die Kommission entschied mit 8:7 Stimmen in Anwesenheit der Gerichtsdelegation zu beraten.

Die Beratung von Art. 44bis GerG wurde zeitlich vorgezogen. Danach blieb während der folgenden Beratungen einzig der Präsident des Verwaltungsgerichtes anwesend.

Gegenstand der Beratung war das Geschäft 22.15.16/23.15.01. «Vlll. Nachtrag zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege» und «Vlll. Nachtrag zum Kantonsratsbeschluss über die Zahl der Richter» mit Botschaft und Entwürfe der Regierung vom 13. Oktober 2015. Diese fussen auf der Motion 42.10.01 «Neugestaltung der Verwaltungsjustiz» vom 10. Januar 2010. Es liegen dem Kantonsrat damit heute Ergebnis und Entwurf eines sechsjährigen Gesetzgebungsprozesses vor.

Auf Beschluss der vorberatenden Kommission erstellte das federführende Sicherheits- und Justizdepartementes zur Übersicht ein Diskussionspapier über diejenigen Themata, bei welchen am ersten Sitzungstag nach Beschluss der Kommission die Beratung nicht abgeschlossen wurde. Nicht Gegenstand der Beratung war das Geschäft 82.15.09 «Bericht der Staatswirtschaftlichen Kommission und der Rechtspflegekommission zur Prüfung der «verwaltungsinternen Verwaltungsrechtspflege im Jahr 2014», die darauf fussenden Empfehlungen der Staatswirtschaftlichen und der Rechtspflegekommission an die Regierung sowie die Antwort der Regierung vom 8. April 2016. Das sind Geschäfte der Rechtspflegekommission und der staatswirtschaftlichen Kommission und nicht dieser vorberatenden Kommission.

Regierungsrat Fässler führte in die Thematik ein. ln der allgemeinen Diskussion sprachen sich alle Fraktionen für Eintreten oder zumindest im Grundsatz dafür aus.

Zur Spezialdiskussion: Die vorberatende Kommission hält fest: Der Nachweis der Zustellung einer Verfügung kann mit «A-Post-Plus» nicht erbracht werden. Die Konferenz der Gerichte nach Art. 44bis GerG wird mit 8:7 Stimmen gestrichen. Eine Mehrheit sieht eine Verkomplizierung und Verbürokratisierung der unter diesen Gerichten bewährten Praxis. Eine Minderheit wollte den gelebten Status Quo gesetzlich verankern, als Teil der Staatsorganisation. Die vorberatende Kommission beschloss mit einer Änderung von Art. 7 Abs. 1 VRP einer Ausweitung der Ausstandpflichten. Damit wird die Unabhängigkeit der Mitwirkenden in der Verwaltungsrechtspflege verbessert. Das Mitwirken bei einer Anordnung verpflichtet die Betroffenen, von sich aus in den Ausstand zu treten. Der Begriff der Anordnung wird dabei in Anlehnung an § 5a des Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG) des Kantons Zürich definiert. Es ist ein abstrakter Oberbegriff. Er umfasst hoheitliche Akte wie Verfügungen, Entscheide und Genehmigungsakte. Er ist aber weiter zu fassen als die Begriffe Verfügung und Entscheid. Realakte werden damit der Verfügung gleichgestellt, Urteile aus öffentlich-rechtlichen Klagen einem Entscheid. Der Ausstandsgrund «eine Anordnung treffen, vorbereiten oder an einer solchen mitwirken» setzt eine massgebliche Position und einen wertenden Einfluss auf die Ausgestaltung der Anordnung voraus. Nicht darunter fällt eine reine Berichterstattung – so sind reine Amtsberichte ein Beweismittel im Sinne von Art. 12 VRP und unterliegen der freien Beweiswürdigung. Die vorberatende Kommission fällt diesen Entscheid mit 14:0 Stimmen bei 1 Abwesenheit.

Ebenfalls einstimmig schlägt die vorberatende Kommission in Art. 7bis Abs. 3 VRP die Präzisierung vor, wonach bereits ein Zwischenentscheid über den Ausstand mit dem in der Hauptsache gegebenen Rechtsmittel angefochten werden kann. Ein Ausstandsbegehren wird damit durch das Gesamtgericht und nicht durch einen Einzelrichter beurteilt, sofern ersteres in der Hauptsache zuständig ist. Ein Änderungsantrag hierzu wurde nicht gestellt.

Die vorberatende Kommission lehnte ein Antrag, Art. 39bis VRP in der bisherigen Fassung zu belassen, mit 2:12 Stimme bei 1 Abwesenheit ab. Sie übernimmt damit den Entwurf der Regierung und setzt in Analogie zu Art. 108 Bundesgerichtsgesetz (BGG) Recht. Die vorberatende Kommission begrüsst die Ergänzung von Art. 27 Abs. 2 VRP, wonach Wiedererwägungsgesuche bei jener Behörde einzureichen sein, welche in der Sache erstinstanzlich zuständig sind. Einem Wiedererwägungsgesuch während eines hängigen Rechtsmittelverfahrens vor einer gerichtlichen lnstanz steht der Devolutiv-Effekt entgegen. Die Verfahrensherrschaft liegt alleine bei der entsprechenden Gerichtsbehörde. Eine andere Behörde kann in dieser Zeit nicht verfügen.

Die Beratung der Verbesserung des Rechtsschutzes mittels eines zweistufigen Verwaltungsjustizverfahrens und/oder mittels Erweiterung der Kognition des Verwaltungsgerichtes wurde erst aufgrund eine Disskussionspapiers des Sicherheits- und Justizdepartementes am zweiten Sitzungstag abgeschlossen. Einig war sich die vorberatende Kommission in der Diskussion, die Rechtsweggarantie bei erstinstanzlichen Verfügungen der Departemente zu stärken. Argumentiert wurde dazu wie folgt: lm Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht können nach Art. 61 VRP Rechtsverletzungen geltend gemacht und Rügen betreffend unrichtig oder unvollständig festgestelltem Sachverhalt erhoben werden. Neue Rechtsbegehren sind unzulässig, Nicht gerügt werden kann somit die Ermessensbetätigung der Vorinstanz, soweit diese das Ermessen pflichtgemäss ausgeübt hat, d.h. das Ermessen weder unter- noch überschritten noch missbraucht hat. Letzteres wären Ermessensfehler und somit Rechtsverletzungen. Damit ist die Überprüfungsbefugnis, d.h. die Kognition, des Verwaltungsgerichtes beschränkt. Ein wesentlicher Grund liegt in der Gewaltenteilung. Gemäss Verfassung gilt die Gewaltenteilung und das oberste Gericht ist Kantonsrat und Regierung sind grundsätzlich gleich gestellt. Die Justiz soll sich nicht in die Aufgabenbereiche von Regierung und Verwaltung einmischen. Würde das Verwaltungsgericht die ausführenden Akte der Regierung und Verwaltung auch auf das Ermessen, das der vollziehenden Gewalt von verfassungswegen zusteht, überprüfen, entstünde ein Konflikt in der Gewaltenteilung. Die Justiz bekäme die Funktion einer «Oberregierung», die alle Entscheide der vollziehenden Behörden ändern könnte, nicht nur wenn diese Recht verletzen. Die Grenzen der funktionalen Zuständigkeiten würden so verwischt.

Die bisherige Regelung, wie sie der Kanton St.Gallen kennt, ist ebenso in andern Kantonen wie im Bund verwirklicht. Notwendig ist durchwegs die Kontrolle der Rechtsfragen, also die Überprüfung der richtigen Rechtsanwendung durch eine Vorinstanz. Dies verlangt auch die Rechtsweggarantie nach Art. 29a der Bundesverfassung (BV).

Die durch das Verwaltungsgericht gewährleistete richtige Rechtsanwendung beinhaltet unter anderem die Prüfung, wann ein Ermessen pflichtgemäss ausgeübt wird. Das Verwaltungsgericht bestimmt damit den Umfang des Ermessens. Es prüft auch, ob die Verhältnismässigkeit gewahrt ist. Beides sind unbestimmte Rechtsbegriffe und der freien Beurteilung durch die Verwaltungsjustiz zugänglich. ln diesem Rahmen entscheidet somit das Verwaltungsgericht, wie weit der Arm richterlicher Kontrolle reichen soll.

Die vorberatende Kommission nahm auch Kenntnis von den Beratungen der vorberatenden Kommission zum V. und Vl. Nachtrag zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege vom 24. Mai 2006 sowie von der Beratung des Kantonsrates am 27. September 2006. Die erneute Befassung nach zehn Jahren führte in der vorberatenden Kommission zu keinem Antrag. Die Kognition des Verwaltungsgerichtes bleibt somit unverändert beschränkt nach Massgabe von Art. 61 VRP.

lndes beantragt die vorberatende Kommission, in einzelnen Rechtsgebieten ein zweistufiges Verwaltungsgerichtsverfahren einzuführen und die Verwaltungsrekurskommission als erste lnstanz und mit voller Ermessenskontrolle zu bestimmen. Bei den Änderungsanträgen gemäss gelbem Blatt handelt es sich durchwegs um Verfahren, bei welchen das zuständige Departement erstinstanzlich verfügt und damit keine verwaltungsinterne Rechtspflege mit voller Ermessenskontrolle stattgefunden hat: Berufsausübungsbewilligungen, Disziplinarmassnahmen, Auskunftserteilungen nach Öffentlichkeitsgesetz (OeffG). Die frühere Abkehr vom Grundsatz der Zweistufigkeit war ein Systemwechsel, wonach die Departemente anstelle der Regierung oberste verwaltungsinterne Rechtsmittelinstanz sein sollen. Dieser Systemwechsel wird mit einer gerichtlichen lnstanz nicht tangiert. Wie in anderen Bereichen hat der Rechtsunterworfene neu auch hier zwei Behörden, welche frei und mit vollem Ermessen über gewichtige Fragen seiner Rechtsstellung entscheiden.

Sodann ist für personalrechtliche Klagen ein gerichtlicher lnstanzenweg zur Verfügung zu stellen, welche dem privatrechtlichen lnstanzenzug von Kreisgericht in erster lnstanz und Kantonsgericht in zweiter lnstanz gleichwertig entspricht. Die Bedeutung des enumerativ erweiterten Zuständigkeitskataloges der Verwaltungsrekurskommission ergibt sich auch aus gesellschaftlichen Veränderungen. Während früher bei Bewilligungen eher auf die politische Lenkung und Leitung Wert gelegt wurde, stehen heute vermehrt die lndividualrechte im Zentrum, so Freiheitsrechte des Einzelnen wie die Wirtschaftsfreiheit und die persönliche Freiheit. Die vorberatende Kommission nimmt einerseits zur Kenntnis, dass seitens der Justiz auf eine Mehrbelastung der Verwaltungsrekurskommission hingewiesen wird. Andererseits nimmt die vorberatende Kommission zur Kenntnis, dass in den Jahren 2014 und 2015 nur 8,5 Prozent der Entscheide der Verwaltungsrekurskommission an das Verwaltungsgericht weitergezogen worden sind. Dementsprechend steht einer Mehrbelastung der Verwaltungsrekurskommission eine Entlastung des Verwaltungsgerichtes gegenüber. Deren Relation ist indes heute nicht bekannt.

Die vorberatende Kommission beantragt mit 14:0 Stimmen bei 1 Abwesenheit die Änderungen gemäss gelbem Blatt.

Die Regelung der Gewährung aufschiebender Wirkung in Art. 59 und 60 VRP durch einen Einzelrichter und nicht durch das Gesamtgericht wird mit der Ablehnung eines Änderungsvorschlages mit 5:7 Stimmen bei 1 Enthaltung und 2 Abwesenheiten bestätigt.

Die vorberatende Kommission lehnte eine Ergänzung von Art. 99 Abs. 3 VRP mit 7:6 Stimmen bei 1 Enthaltung und 1 Abwesenheit ab, wonach das in der Hauptsache zuständige Gemeinwesen die Kosten der vom zuständigen Departement bewilligten unentgeltlichen Rechtspflege und der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung trägt. Anwendungsfälle sind nach Auskunft der Regierung vor allem Gutachterkosten im Bereich des Kindes- und Erwachsenenschutzes.

Absicht des Änderungsentwurfes der Regierung war, dass nicht die kantonale Rechnung damit belastet werden soll. Diesem Motiv folgt die vorberatende Kommission nicht. Organisatorisch wird das Versicherungsgericht aus der Aufsicht des Verwaltungsgerichtes entlassen und damit institutionell aufgewertet.

Die vorberatende Kommission stellt dem Kantonsrat hingegen keinen Antrag, die Anfechtbarkeit von Entscheiden des Versicherungsgerichtes beim Verwaltungsgericht zu streichen, soweit jene nicht in Bundessozialversicherungssachen direkt beim Bundesgericht anfechtbar sind. Demnach ist das Versicherungsgericht nach Art. 42 Abs. 2 VRP nur dann oberes Gericht, wenn das Bundesrecht eine einzige kantonale Gerichtsinstanz vorschreibt. Entscheide des Versicherungsgerichtes in kantonalen Sozialversicherungssachen unterliegen nach Art. 59 Abs. 1 VRP weiterhin der Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Damit wird der Rechtsschutz in kantonalen Sozialversicherungssachen nach dem Willen der vorberatenden Kommission nicht reduziert.

Die vorberatende Kommission eliminiert mit 15:0 Stimmen die Zuständigkeit eines Mitgliedes des Verwaltungsgerichtes zur Beurteilung von Beschwerden gegen die notwendige und die amtliche Verteidigung in Strafsachen. Diese Beschwerde-Zuständigkeit liegt mit Erlass von Art. 17 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zur Schweizerischen Straf- und Jugendstrafprozessordnung bei der Anklagekammer.

Die vorberatende Kommission beantragt dem Kantonsrat mit 15:0 Stimmen, das Verwaltungsgericht mit hauptamtlichen, teilamtlichen und nebenamtlichen Richterinnen oder Richtern in der erforderlichen Zahl zu bilden. Sodann sind die Mitglieder der Verwaltungsrekurskommission Ersatzrichterinnen oder Ersatzrichter im ordentlichen Status, da die Kategorie Ersatzrichterinnen oder Ersatzrichter des Verwaltungsgerichtes neu entfallen.

Der Antrag, an der Rechtsprechung in Fünferbesetzung festzuhalten und die Bestimmung von Art. 18 Abs. 3 GerG zu streichen, wird mit 3:12 Stimmen abgelehnt. Das Verwaltungsgericht spricht damit Recht in Dreierbesetzung, mit entsprechenden Ausnahmen gemäss Entwurf. Die vorberatende Kommission beantragt mit 15:0 Stimmen, dass der Kantonsrat künftig die Mitglieder des Verwaltungsgerichtes und aus deren hauptamtlichen Mitgliedern die Präsidentin oder den Präsidenten wählt. Mit 12:1 Stimme bei 2 Abwesenheiten soll die Amtsdauer sechs Jahre betragen, für die Präsidentin oder den Präsidenten des Kantonsgerichtes und des Verwaltungsgerichtes zwei Jahre.

Der Kantonsrat hat beim Erlass des PBG die in Art. 174 PBG vorgesehenen Gesetzesänderungen diskussionslos gestrichen. lndes beauftragte er diese vorberatende Kommission, den Entwurf der Regierung zu Art. 174 PBG zu beraten und im gegebenen Fall Antrag zu stellen. Die vorberatende Kommission stellt keinen Antrag zu Art. 8 VRP und Art. 53 VRP. Die Entwürfe der Regierung dazu bleiben in der vorberatenden Kommission gestrichen. Die vorberatende Kommission beriet indes Art. 47 und 48 VRP. Ein Antrag, Art. 47 und 48 VRP gemäss Entwurf der Regierung im Rahmen von Art. 174 PBG zu ändern, wird mit 2:12 Stimmen bei 1 Abwesenheit abgelehnt.

Die vorberatende Kommission nimmt die Beratung der vorberatenden Kommission betreffend V. und Vl. Nachtrag zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege vom 24. Mai 2006 sowie des Kantonsrates vom 27. September 2006, mitunter vor zehn Jahren, zur Kenntnis. Gegen die Einführung einer Frist von 30 Tagen ohne Nachfristansetzung wurde damals argumentiert, dass dies dem Grundsatz der Verfahrensbeschleunigung widerspreche und der Ausschluss der Erstreckungsmöglichkeit bei kurzfristig begründeten Vertretungsverhältnissen faktisch einen qualitativen

Abbau der Rechtsschutzqualität bewirke. Der Zeitraum bis zur Rechtskraft einer Einsprache oder eines Rekurses beim Beispiel einer Baubewilligung dauert sodann länger. Die damalige vorberatende Kommission lehnte den Wechsel von 14 Tagen auf 30 Tage ohne Nachfristansetzung mit 18:2 Stimmen ab. Die Regierung legte damals kein «rotes Blatt» ein. Die vorberatende

Kommission sieht auch nach zehn Jahren keinen Grund, von der bewährten Regelung abzuweichen. Argumentiert wurde unverändert: Das Festhalten an der 14-tägigen Frist mit der Möglichkeit zur Nachfristansetzung ergibt für die Bürgerinnen und Bürger den besseren Rechtsschutz. Viele Verfahrensbeteiligte lassen sich in der Realität erst spät beraten und vertreten. Ein grosser Teil der nicht erstreckbaren Rekursfrist verstreicht damit ungenutzt. Die Verfahrensdauer ist zudem wesentlich abhängig von der Bearbeitung des Falls bei den zuständigen Behörden und Gerichten.

Verfahrensverzögerungen ergeben sich in der Realität nicht am Anfang, sondern vielmehr im Verlauf eines Verfahrens. Die allermeisten Verfahren werden ohne Rechtsmittelverfahren abgeschlossen. Somit wissen die Betroffenen bei einer Frist von 14 Tagen schneller, ob ein Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist und ob zum Beispiel ein früherer Baubeginn möglich ist.

Die Motion 42.07.06 «Förderung neuer erneuerbarer Energien: Bewilligungsgebühren abschaffen» wird mit der Einfügung von Art. 97bis Abs. 1 Bst. c VRP erfüllt. Kostenlos ist demnach das Bewilligungsverfahren, hingegen nicht ein Rechtsmittelverfahren. Dieser Antrag wird mit 13:0 Stimmen bei 2 Abwesenheiten angenommen.

Die vorberatende Kommission beantragt dem Rat, das Verwaltungsgericht künftig mit zwei hauptamtlichen Richterinnen und Richtern und sechs nebenamtlichen Richterinnen und Richter zu besetzen. Dieser Schluss-Antrag wurde mit 8:6 Stimmen und 1 Abwesenheit gefasst.

Einstimmig bei 1 Abwesenheit beschloss die vorberatende Kommission, die Ersatzrichter zu streichen und stattdessen die Zahl der nebenamtlichen Richter von vier auf sechs zu erhöhen. Verworfen hat die Kommission mit 4:10 Stimmen bei 1 Abwesenheit die Variante: zwei hauptamtliche Richter / ein teilamtlicher Richter / sechs nebenamtliche Richter. Der dem Kantonsrat auf dem gelben Blatt vorliegende Antrag personeller Natur hat Mehrkosten von rund Fr.252'000.– zur Folge, das ist ein hauptamtlicher Richter im Magistratenstatus.

Zur Übersicht über die beratenen Varianten: Nach Berichterstattung der Regierung hat ein zusätzliches teilamtliches Mitglied des Verwaltungsgerichtes Mehrkosten von Fr. 100'000.– zur Folge (Berechnungsbasis: 50 Prozent, Lohnklasse 33). Das Verwaltungsgerichtspräsidium hält diese Schätzung für zu vorsichtig. Weiter ist nach Ansicht des Verwaltungsgerichtspräsidiums

für die nebenamtlichen Richter bisher mit Taggeldern von jährlich Fr. 200'000.– bis Fr. 250'000.– auszugehen, wobei die Abschaffung der Ersatzrichter und die Bestellung von sechs statt vier

Verwaltungsrichtern nicht sonderlich ins Gewicht fällt.

Gesamtabstimmung: Die vorberatende Kommission beantragt dem Kantonsrat mit 14:0 Stimmen bei 1 Abwesenheit, auf die Vorlage zum «Vlll. Nachtrag zum Verwaltungsrechtspflegegesetz» einzutreten und den Anträgen der vorberatenden Kommission zuzustimmen. Die vorberatende Kommission beantragt dem Kantonsrat mit 12:2 Stimmen bei 1 Abwesenheit, auf die Vorlage zum «Vlll. Nachtrag zum Kantonsratsbeschluss über die Zahl der Richter» einzutreten und den Anträgen der vorberatenden Kommission zuzustimmen.

(im Namen der CVP-GLP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten.

Ich halte mein Votum nach zwei juristischen Fachleuten, und wenn ich Surber-St.Gallen richtig zugehört habe, wieder vor einer juristischen Person. Gestatten Sie mir diese Anmerkung, vielleicht haben Sie dann auch etwas Nachsicht mit einer etwas anderen Sicht.

Der Vorliegende VIII. Nachtrag zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege und VIII. Nachtrag zum Kantonsratsbeschluss über die Zahl die Richter erfüllt die im Jahre 2010 gutgeheissen Motion. Es ist also schon eine lange Zeit her.

Neugestaltung der Verwaltungsjustiz: In einem Umfang, wie man dies erwarten durfte. Die Motion verlangt ja, dass die Strukturen der Verwaltungsjustiz umfassend überprüft werden. Nach Ansicht der CVP-GLP-Fraktion hat die Regierung den Auftrag zu umfassenden Überprüfung der Strukturen erfüllt. Die Regierung stellt ja fest, wenn man das nachliest, die st.gallische Verwaltungsrechtspflege habe sich bewährt – das darf man auch sagen. Die Grundstrukturen der Verwaltungsrechtspflege sind mit anderen Kantonen durchaus vergleichbar und es ist kein wesentlicher Handlungsbedarf für tiefgreifende Umwälzungen ersichtlich, wie wir meinen. Dies kann an mehreren Stellen der detailliert ausgearbeiteten Botschaft nachgelesen werden. Dennoch bietet die Erledigung bzw. Erfüllung der Motion auch Gelegenheit, die eine oder andere notwendige oder verbessernde Anpassung vorzunehmen, so dass die Botschaft und die beantragten Änderungen insgesamt doch einen beachtlichen Umfang vorweisen. Es handelt sich dabei um eine, insbesondere auch für Nichtjuristen, sehr komplexe Materie. Es scheint mir, es geht dabei teilweise um Feinjustierungen im Verwaltungsverfahrensrecht und gerade unter diesen Vorzeichen scheint es angezeigt, den Ausführungen von Regierung und Verwaltung, den Experten in diesem Bereich auch etwas zu vertrauen. Am Räderwerk einer gut funktionierenden Uhr (Instanzenzuzug, Anwendung der Ausstandsregelung, Rechtsmittelbelehrung, Kognition usw.) sollten wir nicht unnötig schrauben. Die CVP-GLP-Fraktion hätte gerne die Konferenz der Gerichte mit Art. 44bis des Gerichtsgesetzes im Rahmen des gelebten Status Quo verankert als Teil der Staatsorganisation. Nach den bisherigen parlamentarischen Arbeiten bleibt grundsätzlich das gewünschte und auch weitgehend bejahte zweistufige Rechtsmittelverfahren gegen erstinstanzliche Verfügungen der Departemente zum Teil etwas kontrovers, mindestens für meine Begriffe. Dabei führt die Regierung vor allem die unerwünschte Verlängerung von Verfahren sowie die Fachlichkeit der Departemente ins Feld. Die CVP-GLP-Fraktion erachtet dagegen das zweistufige Rechtsmittelverfahren als Verbesserung des Rechtsschutzes. Ob sie bei allen Departementsverfügungen wirklich notwendig ist, das kann diskutiert werden. Wir unterstützen grundsätzlich den Verzicht auf Zuständigkeiten der Regierung als Rekurs- und Einspracheinstanz in den bestimmten Bereichen. Die dem Verwaltungsgericht vorgeschaltete Verwaltungsrekurskommission gewährleistet ja die Zweistufigkeit der Rechtsmittelverfahren.

Die CVP-GLP-Fraktion unterstützt das Vorhaben, für die einzelnen Rechtsgebiete ein zweistufiges Verwaltungsgerichtsverfahren einzuführen und die Verwaltungsrekurskommission als erste Instanz und mit voller Ermessenskontrolle zu bestimmen. Es handelt sich durchwegs um Verfahren, bei welchen das zuständige Departement erstinstanzlich verfügt und damit keine verwaltungsinterne Rechtspflege mit voller Ermessenskontrolle stattgefunden hat. Sodann ist für die personalrechtlichen Klagen ein gerichtlicher Instanzenweg zur Verfügung zu stellen, wie in der Privatwirtschaft, das wurde bereits angetönt, ich denke da an das Kreisgericht als erste Instanz, Kantonsgericht in zweiter Instanz.

Weiter hat sich auch die gesellschaftliche Optik etwas verändert. Während früher bei den Bewilligungen eher auf die politische Lenkung und Leitung Wert gelegt wurde, stehen wir im individualrechtlichen Bereich im Zentrum, so Freiheitsrechte des Einzelnen, wie die Wirtschaftsfreiheit, aber auch die persönliche Freiheit. Einer Mehrbelastung der Verwaltungsrekurskommission steht vielleicht eine Entlastung des Verwaltungsgerichtes gegenüber.

Die Ausdehnung der Kognition des Verwaltungsgerichtes dagegen ist unseres Erachtens abzulehnen. Gemäss Verfassung gilt ja die Gewaltenteilung. Die Justiz soll sich nicht in die Aufgabenbereiche von Regierung und Verwaltung einmischen. Würde das Verwaltungsgericht und die ausführenden Akte der Regierung und Verwaltung auch auf das Ermessen zu überprüfen sein, entstünde ja ein Konflikt in der Gewaltenteilung. Die Justiz bekäme die Funktion einer Oberregierung und das wollen wir nicht, das kann und darf nicht sein.

Wir unterstützen die Regelung der Ausstandsfragen, es wurde bereits im vorigen Eintretensvotum gesagt, und die Anforderungen an die Unvoreingenommenheit. Dabei wurde seitens der Verwaltung wohl zurecht darauf hingewiesen, dass es um den Erlass von Hoheitsakten geht. Würde dies auch für die Mitwirkung an Amts- oder Mitberichten oder an anderweitigen Stellungsnahmen gelten, sei die Bemerkung erlaubt, dass sich eine solche Regierung nur eine grosse Verwaltung leisten kann. Immerhin verpflichtet nun neu das Mitwirken einer Anordnung für die Betroffenen von sich aus in den Ausstand zu treten. Damit wird die Unabhängigkeit und Qualität der Verwaltungsrechtspflege sicher verbessert.

Die Verselbständigung des Versicherungsgerichtes scheint zeitgemäss. Eine Entlassung aus der Aufsicht des Verwaltungsgerichtes wird somit begrüsst. Hingegen bleibt im Interesse des Rechtssuchenden eine Beschwerde in die kantonalrechtlichen Sozialversicherungssachen an das Verwaltungsgericht erhalten.

Eine Zusammenlegung Verwaltungs- und Kantonsgericht drängt sich klar nicht auf. Hinsichtlich Anzahl und Beschäftigungsgrad der Richter am Verwaltungsgericht war auch bei uns ein Systemwechsel unbestritten (nebenamtliche Ersatzrichter werden abgeschafft), womit neu haupt- und teilamtliche Richterinnen und Richter gewählt werden können, darauf werden wir noch zurückkommen.

Die Anpassung des Beschlusses über die Zahl der Richter scheint damit zwar vielleicht nicht mehrheitsfähig, so wie es aussieht, ist aber auch eine Kostenfrage, und das sei hier ausdrücklich an verschiedene Adressen gesagt: hauptamtliche Richter sind Magistratspersonen.

Weiter unterstützen wir in organisatorischer Hinsicht eine Dreierbesetzung beim Verwaltungsgericht und auch die weiterhin interne Regelung bezüglich Präsidium, Verwaltungsrekurskommission und Versicherungsgericht.

Regierungsrat: Der Antrag der SVP-Fraktion und der FDP-Fraktion ist abzulehnen; auf die Vorlage ist einzutreten.

Ich muss Ihnen gestehen, dass ich einigermassen konsterniert bin, über die Art und Weise, wie ein Teil Ihres Rates politische Prozesse, die während Jahren gelaufen sind, die weitgehend Zustimmung erfahren haben, in letzter Sekunde dann in einer Hau-Ruk-Übung wieder über den Bock zu werfen. Sie haben uns im Februar 2010 den Auftrag gegeben, die Struktur der Verwaltungsjustiz breit zu überprüfen, zu schauen, ob sie noch zeitgerecht ist, ob Anpassungen notwendig sind und Hauptthema war bereits damals in diesem Auftrag: Schaut einmal genau hin, ob die verwaltungsinterne Rechtspflege in der heutigen Zeit noch angemessen und richtig ist. Wir haben dann relativ lange Zeit gebraucht, um den Bericht vorzulegen, das ist einzuräumen, das hat verschiedene Gründe. Zum einen ist das eine relativ komplexe Fragestellung, zum andern hat ja dann eine Kommission aus Rechtspflege und Staatswirtschaftlicher Kommission sich dieser Fragestellung auch noch angenommen und selbstverständlich wollten wir die Ergebnisse dieser Arbeiten abwarten, das hat zu weiterer Verzögerung geführt. Und letztendlich hat der Chef Rechtsdienst seine Arbeit beim Kanton frühzeitig beendet, ist frühzeitig in Pension gegangen, während des laufenden Prozesses, das hat einfach zu einem Know-how und weiterem Zeitverlust geführt. Ich finde diese Verzögerungen nicht gut und entschuldige mich dafür auch, aber ich bitte Sie angesichts der ganzen Umstände doch dafür ein bisschen Verständnis aufzubringen.

Was haben wir getan in dieser Zeit? Wir haben eine Vorlage erarbeitet, haben sehr breit Vor- und Nachteile des bisherigen Systems aufgelistet. Es ist nicht so, dass wir behauptet haben, das aktuelle System mit verwaltungsinterner Rechtspflege sei einfach top und müsse nicht weiter verbessert und überprüft werden. Auch wir wissen, dass es gewisse Nachteile in diesem System gibt. Wir sind aber unter dem Strich zur Auffassung gelangt, dass die Vorteile die Nachteile insgesamt überwiegen. Diese Frage ist bereits bei früheren Revisionen gestellt worden und bislang ist der Rat immer zum selben Ergebnis gekommen. Die Vorteile einer verwaltungsinternen Rechtspflege überwiegen die Nachteile.

Wir haben diese breite Auslegeordnung in eine Vernehmlassung geschickt. Sämtliche politischen Parteien, die hier im Rat vertreten sind, haben sich den Schlussfolgerungen der Regierung angeschlossen. Alle haben gesagt: «Ja, wir sehen das auch so, die Vorteile überwiegen die Nachteile, wir wollen an der bisherigen Struktur im Grundsatz festhalten. Wir verzichten darauf, die verwaltungsinterne Rechtspflege abzuschaffen und alles an Gerichte zu geben.» Das kann man auch anders organisieren, aber alle Ihre Parteien haben uns in unserer Haltung bestätigt.

Ich weiss, dass solche Fragestellungen in allen Parteien von Anwältinnen und Anwälten beurteilt werden und die entsprechenden Stellungnahmen auch verfasst werden. Das ist eine technische Frage und da sind Beurteilungen zu machen, die man ohne vertiefte Kenntnis der Justiz schlicht nicht machen kann. Und alle diese Anwältinnen und Anwälte, die sich an diesem Vernehmlassungsverfahren beteiligt haben, haben haargenau gewusst um was es geht und mindestens in ihrer Mehrheit in ihren Parteien ist man zur Erkenntnis gelangt, unser System ist vom Grundsatze her nicht zu verändern. Ich weiss natürlich auch, dass es Baujuristen gibt, wahrscheinlich auch in diesem Saal, aber sicher in den Parteien, die am liebsten eine Baurekurskommission hätten. Also die verwaltungsinterne Justiz im Bereiche des Baus auflösen möchten. Das könnte man auch machen, andere Kantone haben das auch, z.B. Zürich. Aber wir sind zur Auffassung gelangt, wir wollen das nicht, auch im Bereiche des Bau ist es vorteilhaft, wenn wir die erste Instanz verwaltungsintern haben. Sie haben uns ja den Vorwurf gemacht, wir würden den politischen Spielraum nicht ausnutzen, wenn wir selber Recht sprechen. Spielraum haben Sie dann, wenn das ganze verwaltungsintern bleibt, wenn Sie das an Gerichte gegeben, dann sind die an den Buchstaben des Gesetzes wesentlich stärker gebunden, als eine Verwaltungsbehörde. Einer der Vorteile der verwaltungsinternen Justiz.

Sagen Sie uns doch in einem frühen Zeitpunkt, dass Sie das nicht so sehen, und dass wir das anders machen müssen. Sie sind anders vorgegangen. Alle Parteien haben gesagt, die Vorteile überwiegen, und dann hat Ihr Rat eine Spezialkommission eingesetzt, Staatswirtschaftliche Kommission und Rechtspflegekommission. Die haben sich diesen Fragestellungen noch einmal intensiv angenommen. Ihr Rat hat das überprüft und Ihr Rat ist dann zur Auffassung gelangt, die Vorteile der aktuellen Struktur überwiegen allfällige Nachteile. Auch Ihr Rat hat uns gesagt: Keine grundsätzlichen Änderungen, fahrt so fort. Das haben wir dann auch gemacht. Wir haben in unserem Bericht, das ist einzuräumen, die Fragen, die diese Kommission aufgeworfen hat, die selbstverständlich beantwortet werden müssen. In der Botschaft ist die Formulierung, wer dann Adressat dieser Antworten sein soll, etwas unpräzise ausgefallen. Wir haben gesagt, das was Ihre Kommission an Fragen gestellt hat, werden wir gegenüber dem Rat beantworten – das steht so im Bericht auf S. 25. Selbstverständlich beantworten wir Fragen, gegenüber jenem, der sie gestellt hat. Und gestellt hat diese Fragen die Staatswirtschaftliche Kommission und die Rechtspflegekommission, also diese Spezialkommission, die die ganzen Untersuchungen gemacht hat. Darum haben wir unsere Antworten, wie es sich gehört und wie es auch der Anstand gebietet, eben gegenüber Rechtspflegekommission und Staatswirtschaftlicher Kommission gegeben. Das sind insgesamt immerhin etwa ein Viertel ihres Rates. Dreissig Personen sind in diesen Kommissionen vertreten, diese Antwort ist am 8. April 2016 versandt worden. Die zweite Kommissionssitzung war dann am 10. Mai 2016. Jetzt kommen Sie heute und sagen, dass Sie noch nicht wissen, was die Regierung gesagt hat und Sie diesen Bericht noch nicht zur Kenntnis nehmen konnten. Zwischen dem 8. April 2016 und heute, meine ich, hätte es ausreichend Zeit gegeben, auch wenn Ihr Rat zugestandenermassen hoch beschäftigt ist, sich mit diesen Argumentationen der Regierung auseinanderzusetzen. Und wenn jetzt das als Begründung dient, das ganze müsse zurückgewiesen werden, dann finde ich das doch etwas sehr speziell.

Nun zu Phase 3e. Phase 1 war die Vernehmlassung, Phase 2 ihre Kommission, Phase 3: Wir haben zwei Tage lang jeden Buchstaben dieser Botschaft, vor allem bei den beantragten Änderungen des VRP geprüft, einlässlich diskutiert, ob jetzt an dieser Struktur festgehalten werden soll und die vorberatende Kommission hat dann mit 14:0 Stimmen beantragt, man solle an dieser Struktur festhalten. Also, drei Mal mit überzeugendem Mehr haben Parteien, Fraktionen und eine Spezialkommission festgehalten: Wir wollen nicht grundlegend Neues.

Und jetzt kommen Sie, nachdem wir fünfeinhalb bis sechs Jahre unterwegs sind, und sagen mir, dass das alles nicht so gut war. Wir wissen noch zu wenig, das muss jetzt nochmals zurück an die Kommission, vor allem auch, weil wir ja in der Zwischenzeit ein neues PBG erhalten haben. Jetzt müssen Sie mir erklären, was mit einem neuen PBG an verfahrensrechtlichen zwingenden Auswirkungen die Folge sein sollen. Wir haben weiterhin Regeln, die überprüft werden müssen, aber wir haben keine Regeln erfunden, die verwaltungsintern nicht überprüft werden können und nun danach schreien, dass irgendein Gericht das macht. Auch das ist eine vorgeschobene Begründung.

Ich muss Sie bitten, bleiben Sie einigermassen seriös, und wenn Sie irgendetwas ändern wollen, dann sagen Sie mir wenigstens was. Es hat doch keinen Wert, dass Sie jetzt sagen, das müsse nochmals alles zurück, die sollen jetzt noch einmal schauen, ob sie da nicht noch etwas gescheiter werden. Wir haben das zwei Tage lang geprüft, und wenn Sie da noch irgendetwas verändern wollen, sagen Sie mir bitte genau was Sie wollen.

Wir haben immer noch die Zielsetzung, diese Revision auf den 1. Juni 2017 rechtskräftig hinzubekommen, damit wir auf die neue Amtsdauer hin gerüstet sind. Wenn Sie jetzt die ganze Struktur umbauen wollen, also wenn Sie jetzt unser jetziges System verlassen wollen und neu Rekurskommissionen einführen möchten, dann machen wir etwas grundlegend neues, und dann wird die Zeit einfach nicht reichen. Das müssen Sie einfach berücksichtigen. Wenn Sie das nicht wollen, dann diskutieren Sie bitte jetzt dieses Gesetz, denn dann wollen Sie an der grundsätzlichen Struktur nichts ändern.

Ich verzichte jetzt darauf, zu den übrigen Punkten hier im Rahmen des Eintretens Stellung zu nehmen. Das ist ja breit bereits ausgeführt worden, hat in wesentlichen Teilen ja auch ihre Zustimmung erfahren. Machen Sie bitte nicht Übungen, die einfach nicht sinnvoll sind. Wenn Sie noch einmal von vorne beginnen möchten, dann machen Sie das doch in zwei Jahren, wenn Sie erste Erfahrungen mit dem neuen PBG, aber jetzt nach sechs Jahren bei der Einfahrt des Zuges in den Bahnhof noch die Notbremse zu ziehen, das ist einfach nicht mehr seriös.

Entschuldigen Sie, wenn ich da jetzt etwas deutlich geworden bin, aber ich bin tatsächlich etwas irritiert.

(im Namen der SP-GRÜ-Fraktion): Der Antrag der SVP-Fraktion und der FDP-Fraktion ist abzulehnen. Auf die Vorlage ist einzutreten.

Wir werden in der Spezialdiskussion zum Geschäft 23.15.01 den Antrag stellen, Art. 5 Ingress wie folgt zu formulieren: «…»

Das ist ein ziemlich munteres Durcheinander heute hier an dieser Debatte. Ich versuche jetzt wieder zurückzukommen auf dieses Geschäft «Verwaltungsrechtspflege». Wir haben hier einen Rückweisungsantrag der FDP- und SVP-Fraktion vorliegen und ich möchte Sie namens der SP-GRÜ-Fraktion bitten, diesen Rückweisungsantrag abzulehnen.

Es wurde argumentiert, es müsse die verwaltungsinterne Rechtspflege nochmals genauer überprüft und hinterfragt werden. Diesem Geschäft, das wir hier vorliegen haben, ging ein Vernehmlassungsverfahren voraus. In diesem Vernehmlassungsverfahren wurde die verwaltungsinterne Rechtspflege nicht im Grundsatz bestritten, von keiner Partei.

Wir hatten die Debatte in der Kommission, wir haben an zwei Tagen getagt, haben uns zwei Mal einen ganzen Tag lang getroffen, darüber debattiert und die Frage der verwaltungsinternen Rechtspflege ausdiskutiert. Natürlich gibt es, und damit sind wir einverstanden, eine gewisse Problematik bei der verwaltungsinternen Rechtspflege, denn es ist so, dass dies naturgemäss eine ziemlich starke Rechtsdienstjustiz ist, da ja die Vorsteherin bzw. der Vorsteher des Departementes nicht in der Lage ist, auch rein aus zeitlichen Gründen, sämtliche Akten und Dossiers im Detail zu studieren. Dies im Gegensatz zu einem Gericht, an dem vielleicht drei Richterinnen oder Richter entscheiden müssen, und dann auch diese drei die Akten studieren und sich eine Meinung bilden. Es liegt auf der Hand, ein solcher Entscheid ist wohl besser abgestützt.

Andererseits sehen wir aber durchaus auch grosse Vorteile in der verwaltungsinternen Rechtspflege, nämlich etwa darin, dass so die Departemente eine direkte Aufsicht, auch über ihre Verwaltung ausüben und die Departementsvorsteher hier in der Verantwortung sind.

Ich glaube auch, es ist nicht so, mindestens wäre mir das nicht bekannt, dass jetzt ein grosser Teil, der an Gerichte weitergezogenen Entscheide der Departemente aufgehoben wird. Dies ist ja eigentlich ein Zeichen dafür, dass diese Rechtspflege nicht schlecht funktioniert, sondern dass gemäss dem geltenden Recht Recht gesprochen wird, auch durch die Departemente.

Wenn wir nun sagen, wir brauchen noch diesen Bericht der Staatswirtschaftlichen Kommission sowie der Rechtspflegekommission, so glaube ich, dass ist ein bisschen vorgeschoben. Ich glaube, Sie hinterfragen die verwaltungsinterne Rechtspflege grundsätzlich, und dann verwundert es mich ein bisschen, warum man nicht die entsprechenden Anträge bereits in der Kommission gestellt hat, oder bereits, und das wäre wohl das fairste Vorgehen gewesen, im Rahmen der Vernehmlassung.

Ich glaube, wir haben uns in der Kommission eine Meinung gebildet. Wir sind zum Ergebnis gelangt, dass die verwaltungsinterne Rechtspflege eine gute Lösung ist für unseren Kanton und wenn wir jetzt wieder sagen, ja, aber in einzelnen Rechtsgebieten, da müsste man dann vielleicht doch diese Möglichkeit noch vorsehen, z.B. um vom Baudepartement an die Verwaltungsrekurskommission und dann ans Verwaltungsgericht zu gelangen, so frage ich mich, warum in diesem einen Rechtsgebiet und warum nicht in jedem einzelnen Rechtsgebiet. Es scheint mir, dass hier bestimmte Rechtsgebiete herausgegriffen werden, von welchen den Antragstellern die Rechtsprechung in den Departementen nicht ganz genehm ist.

Wenn wir aber bei sämtlichen Verfahren, und das wäre ja dann wirklich fair, sagen, wir schalten noch die Verwaltungsrekurskommission dazwischen nach dem Departement, dann haben wir einen riesigen Rechtssprechungsapparat, einen riesen Mehraufwand mit unglaublich hohen Kostenfolgen.

Wenn wir die verwaltungsinterne Rechtspflege ganz abschaffen wollen, dann weiss ich nicht, warum wir das nicht bereits vorgängig diskutiert haben, das hätten wir tun können, haben wir nicht. Ich glaube, wir haben uns ausführlich unterhalten.

Was wir begrüssen an der Vorlage und auch am Entscheid der Kommission und an den Anträgen der Kommission, ist, dass dort, wo im Moment kein Rechtsmittel vorgesehen ist, welches die volle Kognition gewährleistet, dass dort nun das Rechtsmittelverfahren so eingeführt wird, dass die Verwaltungsrekurskommission dazwischen geschaltet wird, so dass wir einen doppelten Instanzenzug haben. Das ist bis jetzt in Fällen, in denen das Departement entscheidet, nur eine Beschwerde ans Verwaltungsgericht möglich und das ist dort der Fall, wo es um personalrechtliche Angelegenheiten geht, dort kann nach der Schlichtungsstelle lediglich Klage am Verwaltungsgericht geführt werden. Wir haben hier keinen doppelten Instanzenzug. Hier, so meinen wir, ist der Antrag der Kommission ein grosser Gewinn für die Rechtsuchenden, es entspricht diese Regelung dann auch der privat-rechtlichen Regelung. Wir meinen, die privat-rechtliche Regelung, die im Kanton ja natürlich dem doppelten Instanzenzug folgt, man geht zuerst ans Kreisgericht, danach ans Kantonsgericht in arbeitsrechtlichen Streitigkeiten. Wir sind der Meinung, dass wir mindestens den Rechtsschutz, den wir zivil-rechtlich gewährleisten auch öffentlich-rechtlich gewährleisten sollten, deshalb begrüssen wir diese Änderung hier.

Auch die weiteren Änderungen der Kommission können wir so mittragen. Wir haben mit Blick auf die Besetzung und Zusammenstellung des Verwaltungsgerichtes noch einen Antrag eingereicht zum Nachtrag über den Kantonsratsbeschluss zur Zahl der Richter. Und zwar möchten wir eine Art Kompromissvorschlag: In der vorberatenden Kommission haben wir uns für zwei hauptamtliche Richterinnen oder Richter entschieden und keine nebenamtlichen Richterinnen bzw. Richter. Nun haben wir in unserer Fraktion beraten, dass es durchaus Sinn machen würde, einen hauptamtlichen und zwei teilamtliche Richterinnen- bzw. Richterstellen zu schaffen, so dass man drei Richterinnen bzw. Richter fest angestellt hätte am Verwaltungsgericht. Dies würden wir als sinnvoll erachten, dies würde auch dem Gewicht des Verwaltungsgerichtes, welches oberstes Gericht ist in unserem Kanton in verwaltungsrechtlichen Angelegenheiten, Rechnung tragen.

Ich bitte Sie, diesen Antrag, falls wir über den VIII. Nachtrag zum Kantonsratsbeschluss über die Zahl die Richter heute noch befinden werden, zu unterstützen.

Insgesamt möchte ich Sie bitten, auf diese Vorlage nun einzutreten, so wie sie die Kommission vorschlägt. Wenn wir allenfalls noch kleinere Änderungen vornehmen müssen, weil nun die Kommission vielleicht auch nicht gerade überall alles gesehen hat, was man noch als Folgeänderungen hätte sehen müssen, können wir das in der 2. Lesung vorsehen. So wie ich nun das Vorgehen in der Kommission und die langen Diskussionen, die wir dort geführt haben, beurteile, so glaube ich nicht richtig daran, dass wir in einer 1. Lesung an einem einzigen Tag durchkommen. Wir hätten ja bereits einen Termin und könnten dies dann in der Septembersession in zwei Lesungen entscheiden.

Ratspräsident: stellt Eintreten auf die Vorlage fest.