Geschäft: Gesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz) [Titel von Botschaft und Entwurf der Regierung: Informationsgesetz]

Präsident der vorberatenden Kommission: Die vorberatende Kommission verzichtete auf eine Sitzung zur Beratung des Ergebnisses der 1. Lesung des Kantonsrates. Sie beantragt, auf die Vorlage in 2. Lesung einzutreten.

Ratspräsident: Die Vorlage ist in 2. Lesung durchberaten und geht zur Vorbereitung der Schlussabstimmung an die Redaktionskommission.

Art. 23 (Vollzugsbeginn). stellt einen mündlichen Antrag zu Art. 23

Ich habe festgestellt, dass Regierungsrat Fässler wenig Musikgehör gefunden hat, den Vollzugsbeginn auf den 1. Januar 2016 festzulegen. Ich stelle deshalb den Antrag, dass das Parlament den Vollzugsbeginn auf den 1. Juli 2015 festlegt. Somit regelt das der Kantonsrat, ich habe kein graues Blatt mehr gestellt, aber ich denke, diese Zahl wird man sich merken können. Wenn ich dann die Ausbildung erwähnt habe, dann bitte ich Sie zu mindest zu beachten, dass Sie vielleicht diese Ausbildung der St.Gallisch-Appenzellischen Kraftwerke (SAK) angedeihen lassen müssten, um dann vielleicht den interessierten Bürgerinnen und Bürgern auch dessen Jahresbericht zukommen zu lassen. Ich übergebe dann dieses Gesuch direkt an Regierungsrat Fässler, Sie können es dann an die richtige Stelle weiterleiten. Somit habe ich den Antrag gestellt, den Vollzugsbeginn mit der Begründung, dass auch entsprechende Schulungen durchgeführt werden müssten, auf den 1. Juli 2015 durchzuführen, selbstverständlich werden die Gemeinden auch Gesuche bearbeiten, wenn sie dann eingehen.

Regierungsrat: Ich habe natürlich jedes Verständnis dafür, den Gemeinden und auch den kantonalen Stellen ausreichend Zeit zu geben, um sich auf dieses neue Gesetz vorbereiten zu können, das habe ich ja bereits erwähnt. Nur, es nützt schlicht nichts, wenn Sie das auf den 1. Juli 2015 in Kraft setzen, weil bereits heute ein Gesuch, das gestellt wird, aufgrund der seit dem 1. Januar 2003 geltenden Verfassung, nach Massgabe dieses Öffentlichkeitsprinzips behandelt werden muss. Also, wenn morgen ein Gesuch eingeht, dann werden diejenigen, die gehört haben, dass wir ein solches Gesetz erlassen haben, mit Vorteil schauen, was wir da für ein Verfahren vorsehen, und sie werden dieses Verfahren bereits anwenden, um zu einem guten Resultat zu kommen, obwohl es noch gar nicht in Kraft gesetzt wird. Mir ist es egal, ob Sie das auf den 1. Juli 2015 in Kraft setzen wollen oder nicht, es nützt einfach nicht. Daher wäre es ehrlicher zu sagen, ja, möglicherweise haben wir da in der Instruktion noch gewisse Probleme, Sie können aber damit bereits heute beginnen, wo es notwendig ist. An der rechtlichen Realität wird sich nichts ändern, wenn dieses Gesetz erst später in Kraft tritt, weil wir seit 10 Jahren eine gültige Verfassungsbestimmung haben, die etwas anderes sagt, als das, was heute in unseren Gesetzen steht.

(im Namen der CVP-EVP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten. Den Anträgen der vorberatenden Kommission ist zuzustimmen.

Auch die CVP-EVP-Fraktion hat vor fünf Jahren im Rahmen der Vernehmlassung zum Entwurf eines Informationsgesetzes im ablehnenden Sinne Stellung genommen hat. Weil man damals noch davon ausgegangen, dass dem Verfassungsauftrag von Art. 60 Abs. 2 KV mit der geltenden Gesetzeslage Genüge getan sei. Ein durchsetzbarer Rechtsanspruch auf Information mit entsprechenden Verfahrensregeln müsse – so war die damalige Meinung – nicht gesetzlich normiert werden.

Das Verwaltungsgericht St.Gallen hat nun allerdings im Urteil vom 16. Dezember 2010 die Tragweite des Öffentlichkeitsprinzips nach Art. 60 Kantonsverfassung präzisiert und festgehalten, dass es einer detaillierten gesetzlichen Regelung einiger Eckpunkte bedarf. Da es ja unter Beachtung der Gewaltenteilung in unserem Staat nicht Aufgabe der Judikative sein kann, die erforderlichen Gesetzesregelungen zu treffen, hat eben die Legislative – also wir, das Kantonsparlament – diese Aufgabe zu erfüllen. In Beachtung dieses Urteils und auch in Umsetzung der entsprechenden Motion 42.11.12 «Schaffung eines zeitgemässen Informationsgesetzes, gestützt auf Art. 60 Abs. 2 KV, zur klaren Definition, was unter Öffentlichkeitsprinzip zu verstehen ist» muss nun also dieses Informationsgesetz geschaffen werden. Dass dabei ein eigentlicher Paradigmenwechsel (vom Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt) vollzogen werden muss, ist die logische Konsequenz der Verfassungsbestimmung, die nun auf Gesetzesebene geregelt werden muss.

Aus der Sicht der CVP-EVP-Fraktion ist das Informationsbedürfnis des Bürgers zu respektieren; denn damit wird Transparenz in die Verwaltung geschaffen und das soll ja nicht zuletzt auch das Vertrauen des Bürgers in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren stärken. Es ist also letztlich Element und Voraussetzung für eine gelebte Demokratie und ein demokratisches Recht, wie ja beispielsweise auch die grundsätzliche Öffentlichkeit von Gerichtsverhandlungen ein Ausfluss der demokratischen Kontrolle über das Funktionieren der Justiz ist.

Selbstverständlich darf dieses Informationsrecht jedoch nicht dazu führen, dass die Verwaltung lahmgelegt wird durch ein zu extensiv verstandenes Informationsrecht. Wir sind der Meinung, dass mit dem vorliegenden Gesetzesentwurf diese Balance zwischen dem Informationsbedürfnis einerseits, dem Persönlichkeitsschutz des Einzelnen andererseits und dem effizienten staatlichen Funktionieren zum Dritten gelungen ist.

Der Antrag der FDP-Fraktion ist abzulehnen.

Im Gegensatz zu meinem Vorredner Cozzio-St.Gallen habe ich keinerlei Verständnis für den Antrag der FDP-Fraktion auf dem grauen Blatt, im Gegenteil, ich empfinde dies Anträge als «Heimlifeis». Diese Änderungen auf dem grauen Blatt, laufen dem Geist des neuen Gesetzes diametral entgegen, und ich freue mich, dass Kühne-Flawil und ich, unabhängig voneinander, die gleichen Gedanken gewälzt haben. So würden den Wechsel vom Geheimhaltungsprinzip zum Öffentlichkeitsprinzip vor allem in den Köpfen genau verhindert, und alles wieder beim Alten lassen. Kommen Sie doch auch weg von der Idee, es gehe vor allem um Leute, die einander bespitzeln wollen, oder die über den Behördenweg über andere etwas erfahren wollten. Vergegenwärtigen Sie sich beispielsweise diese zwei aktuellen Fälle des Sponsorings an der Uni Zürich durch Nestlé und durch UBS und das Bedürfnis der Bevölkerung, darüber etwas zu wissen. Es sind dann aber Journalisten, die da genau nachfragen. Es gibt nicht nur das persönliche Interesse am Detail des Andern, sondern es gibt das viel breitere Möglichkeiten, und das steht im Vordergrund. Haben Sie keine Angst, es sind im Gesetz genügend Barrieren eingebaut, um der Neugier und der Verwaltungsbeschäftigung Barrieren aufzustellen. Beispielsweise gibt es Art. 14, der die Interessen der Betroffenen Dritten schützt, oder auch die zukünftige Gebührenverordnung. Das vorliegende Gesetz formuliert eine liberale und grosszügige zur Hand habende Offenheit der Verwaltung, und dieses gründet auf der Bundesverfassung sowie auf der Kantonsverfassung – da gibt es doch nichts einzuwenden.

(im Namen der GLP/BDP-Fraktion): Der Antrag FDP-Fraktion ist abzulehnen.

Dieser Antrag entspricht im Kern dem vorhin klar abgelehnten Nichteintretens-Antrag der FDP-Fraktion, es geht sogar noch weiter, weil er eigentlich das Prinzip der Öffentlichkeit aushebelt. Wir würden mit dieser Änderung eigentlich wieder dort landen, wo wir irgendwo in den 90er-Jahren waren. Wir würden wieder das Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt stipulieren und dorthin zurückgehen.

Ich müsste die FDP-Fraktion dann auch noch bitten, falls sie wider meiner Hoffnung durchkommen, dann auch den Gesetzestitel zu ändern. Man müsste dann vom «Gesetz für den Schutz vor Öffentlichkeit» oder so ähnlich sprechen, denn der Sinn kehrt sich dann wirklich um.

Zu Cozzio-St.Gallen, der leider nicht mehr hier ist, mich aber hoffentlich hört, es wurde in der Kommission behandelt, aber ich überlasse das dem Kommissionspräsidenten, dass nachher in seinen Ausführungen zu präzisieren. Meines Wissens war es genau dieser Antrag in diesem Wortlaut, der gestellt wurde. Der Kommissionspräsident wird das bestimmt noch genauer erläutern.

Kommissionspräsident: Ich hoffe, ich bin von Cozzio-St.Gallen sowie von andern Mitgliedern des Rates nicht falsch verstanden worden bin. Eine Aussage von etwa zehn Aussagen war, dass die Verfassung klare Vorgaben macht. Man hat diese Aussage anschliessend nicht mehr im Detail diskutiert, damit ist es nicht eine Abstimmung über die Verfassung, sondern es ist eine Abstimmung über den Antrag «Einsichtrecht nach Interessendarlegung» sowie der Antrag jetzt lautet. Deshalb habe ich gesagt, ich bin nicht sicher, ob wir Ihnen die Antwort nach einer weiteren Sitzung geben können. Es ist für mich kein Fall, der so klar ist, dass ich von mir aus sage, ich nehme es zurück in die Kommission, aber wenn die Mehrheit das beschliesst, machen wir das gerne.

Kommissionspräsident: Der Antrag der FDP-Fraktion ist abzulehnen.

Ich kann Ihnen die Quadratur des Kreises hier nicht machen. Wir hatten in der Kommission einen gleichlautenden Antrag. Ich habe jetzt das Protokoll zur Hand genommen, das Resultat war mir bekannt, aber es sind 1 1/6 Seiten von 28 Seiten, das heisst, es war nicht ein ausufernde Diskussion oder Protokollierung. Wenn ich einleitende gesagt habe, dass wir hatten keine externen Fachleute und Experten beigezogen, heisst das ja nicht, dass wir nicht auf von Verwaltungsseite Mitglieder hatten, insbesondere den Gesetzesredaktor selber, der auf die Verfassung zu sprechen kam. Es war aber eine sehr kurze Diskussion, und dieser Antrag wurde mit 5:9 Stimmen, bei 1 Enthaltung abgelehnt. Das ist das Ergebnis aus der Kommission, und ich kann Ihnen nicht zusichern, obwohl ich dazu gehöre, dass wenn wir unklare Sachen nochmals in die Kommission zurücknehmen sollten, dass wir nach einer weiteren Lesung zu dieser Frage ein Resultat vorlegen könnten, das beide Seite befriedigt, beziehungsweise welches hieb- und stichfest ist. Über «Heimlifeis» haben wir nicht gesprochen, aber über den konkreten Antrag. Wenn Sie dies beschliessen, dann machen wir das selbstverständlich, aber ich sehe keine Lösung, Ihnen ein klareres Resultat vorzulegen nach einer dritten Sitzung.

Auf die Vorlage ist einzutreten. Den Anträgen der vorberatenden Kommission ist zuzustimmen.

Ich bitte Sie, dem vorliegenden Gesetzesentwurf zuzustimmen, ebenso den Anträgen der vorberatenden Kommission. Das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltungstätigkeit ist nicht nur ein zeitgemässes Mittel um die Transparenz des Staates zu verbessern, sondern es ist ausserordentlich bürgerfreundlich, denn es trägt bei zur institutionellen Perfektionierung der direkten Demokratie, so wie wir sie in der Schweiz verstehen. Das Öffentlichkeitsprinzip ist ein weiteres Instrument der Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger am öffentlichen Leben und dient nicht zuletzt der Kontrolle der behördlichen Tätigkeit, sei es präventiv oder nachträglich. So ist es auch nicht verwunderlich, dass es Behörden gibt, die dem Öffentlichkeitsprinzip eher kritisch gegenüber stehen, was eben genau der Beweis dafür ist, dass das Öffentlichkeitsprinzip greift und wirksam ist. Das sind die Erfahrungen die in den Kantonen gemacht wurden, die dieses Prinzip bereits kennen, aber auch auf der Bundesebene, wo das Öffentlichkeitsprinzip seit längerem in Kraft ist. Eine andere Erfahrung der Kantone, die ein Öffentlichkeitsgesetz haben, ist, dass die Anfragen zur Einsicht von Dokumenten keineswegs massiv zugenommen haben. Die Befürchtung, die Verwaltung werde von Anfragen überschwemmt ist also unbegründet, obwohl das Öffentlichkeitsgesetz einen Rechtsanspruch schafft, den jede Person geltend machen kann. Das ist auch gut so, genauso wie die Einschränkung, dass dieser Anspruch nicht unbeschränkt ist. Die meisten Kantone wenden das Öffentlichkeitsprinzip mittels einer gesetzlichen Grundlage bereits an, und der Kanton St.Gallen sollte nicht hinten anstehen. Vermeiden wir, dass unser Kanton die Dunkelkammer der Nation wird – stimmen wir der Gesetzesvorlage zu.

Dem Antrag der FDP-Fraktion ist zuzustimmen.

Ich fühle mich doch noch bemüssigt, hier etwas zu sagen: Ich will keine juristische Diskussion entfachen, aber an die Adresse von Kühne-Flawil, ich berufe mich nicht auf die Verfassung. Es ist immer einfach zu sagen, die Verfassung schreibe das vor. Ich habe das bereits in Verfahren beim Bund durchgespielt. Wie wollen Sie denn als Behörde, die ein Einsichtsgesuch erhält, die Interessenabwägung, die in Art. 6 und in Art. 7 vorgeschrieben ist, nämlich dass es auch schützenswerte private und auch schützenswerte öffentliche Interessen gibt, machen, wenn Sie nicht diese beiden Interessen, oder vielleicht jeder seine oder je das eine (??), dem privaten Interesse des Gesuchstellers gegenüberstellen. Wie will eine Rechtsmittelbehörde das überprüfen? Ich finde es schon etwas gewagt, zu sagen, das sei eine Aushöhlung des Prinzips. Wir haben neu das Einsichtsrecht, es geht relativ weit. Ich war dagegen, aber ich nehme den Entscheid des Rates zur Kenntnis. Aber Sie müssen diese Interessenabwägung machen, und deshalb braucht es diesen Art. 5. Wir meinen, er sei klar, wenn er nicht klar ist, dann soll der Rat dies in die 2. Lesung der vorberatenden Kommission zurückschicken, aber wir meinen, es sei klar. Es wurde in diesem Rat mehrfach darauf hingewiesen, dass es auch darum gehe, das Funktionieren der Behörden zu ermöglichen. Genau wenn Sie das Funktionieren der Behörden garantieren wollen, dann müssen Sie hier auch diese Interessenabwägung zulassen.

(im Namen der SVP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten. Den Anträgen der vorberatenden Kommission ist zuzustimmen.

Der vorliegende Entwurf zum Informationsgesetz hat eine bewegte politische Geschichte hinter sich. In diesem Zusammenhang hat auch die SVP-Fraktion eine aktive Rolle gespielt. Ursprünglich sind wir zwar wie die anderen bürgerlichen Parteien der Meinung gewesen, der Grundsatz in der Kantonsverfassung, das Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt genüge, um dem Öffentlichkeitsprinzip die notwendige Nachachtung zu geben. Das Verwaltungsgericht sah dies aber anders und entschied, dass eine gesetzliche Regelung notwendig sei.

Als Folge davon hat die SVP-Fraktion die Motion 42.11.12 «Schaffung eines zeitgemässen Informationsgesetzes» eingereicht. Der Kantonsrat hat sie in der Septembersession 2011 gutgeheissen, gegen den Widerstand der Mehrheit der CVP-EVP-Fraktion sowie der FDP-Fraktion. Die Folge unserer Motion, das heisst die vorliegende Botschaft und der Entwurf der Regierung sind jetzt eben Gegenstand unserer heutigen Beratungen.

Eine bürgernahe Politik bedingt eine transparente öffentliche Verwaltung, nicht nur auf der kantonalen Ebene, sondern auch in den Gemeinden. Bisher war der Spielraum der Behörden sehr gross, Informationen über ihre Tätigkeit zu veröffentlichen, oder eben auch nicht zu veröffentlichen. Hier schafft das Informationsgesetz die notwendige Klarheit und regelt, wer die Kosten dafür zu tragen hat.

Der Einwand, das Informationsgesetz spiele Querulanten in die Hände, welche die Behörden mit unsinnigen Anfragen eindecken könnten, ist in keiner Art und Weise gerechtfertigt. Solche Querulanten wird es leider immer geben, sie dürfen aber keinesfalls als Argument dienen, um der Allgemeinheit den Zugang zu Informationen über die Staatstätigkeit künftig zu erschweren. Das wäre ähnlich absurd das Autofahren zu verbieten, nur weil sich einige Automobilisten nicht an die allgemein verbindlichen Verkehrsregeln zu halten wissen.

Im Übrigen enthält das Informationsgesetz zahlreiche Ausnahmen vom Öffentlichkeitsprinzip um den Schutz sensibler Daten und Persönlichkeitsrechte zu gewährleisten.

Insgesamt ist das vorliegende Informationsgesetz eine ausgewogene und verhältnismässige Gesetzesvorlage. Es wird Zeit, wenigstens etwas Licht in diese Dunkelkammer zu bringen. Die SVP-Fraktion ist für Eintreten und unterstützt die Anträge der vorberatenden Kommission, insbesondere jener, der das Informationsgesetz umbenennt in Gesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung, das sogenannte Öffentlichkeitsgesetz.

Transparenz beginnt nämlich bereits mit der Sprache, und die Bezeichnung Öffentlichkeitsgesetz eignet sich besser zu beschreiben, worum es in diesem Gesetz eigentlich wirklich geht.

Art. 6 (Einschränkungen a) öffentliche oder schützenswerte private Interessen). Kommissionspräsident:

Wie bereits im Eintretensvotum angetönt, dürfte in der Praxis die Abwägung zwischen dem generellen Einsichtsrecht und entgegenstehenden öffentlichen und/oder schützenswerten privaten Interessen zu Diskussionen und allfälligen Rechtsmittelverfahren führen, womit die Gericht den Entscheid in konkreten Einzelfällen treffen müssen. Dabei ist nicht auszuschliessen, dass es auch öffentliche Interessen geben kann, welche für das Einsichtsrecht sprechen, wie ich noch ausführen werde. Damit komme ich auf die Offenlegung von Löhnen zurück, was in der Kommission diskutiert worden war, aber zu keinem Antrag geführt hatte, da wahrscheinlich jede diesbezügliche Regelung nicht allen Möglichkeiten gerecht werden, jedoch das Gesetz kaum benutzerfreundlicher machen würde.

Während die Kommission übereinstimmend die Meinung vertritt, dass eine generelle Offenlegung von Löhnen von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern einer Verwaltung nicht zulässig wäre, kann die Offenlegung bei Behördenmitgliedern durchaus anders beurteilt werden. So sind im Kanton St.Gallen die Löhne der Regierung und der weiteren Magistratspersonen heute schon prozentual an die höchste Lohnklasse gebunden, womit diese Löhne berechnet werden können. Ebenso besteht auch ein grösseres öffentliches Interesse an den Löhnen der Exekutivmitglieder, welche vom Volk gewählt werden. Diesbezüglich ist der Voranschlag so transparent zu gestalten, dass die Bürger ihre demokratischen Rechte wahrnehmen und Anträge stellen können, dies erfordert zumindest die Unterteilung beim Aufwand zwischen Behörde und Verwaltung. Ob an einer Versammlung Auskunft auf solche Fragen gegeben wird, ist aber nicht nur eine Frage dieses Gesetzes, sondern auch des Vertrauens zwischen Behörde und Bürgern. Deshalb haben sich Kommissionsmitglieder, welche eine Exekutivamt auf Gemeindeebene ausüben, dahingehend geäussert, dass sie im Zweifelsfall Auskunft geben würden.

Ich spreche ausnahmsweise nach der Regierung. Regierungsrat Fässler, ich verwahre mich einfach gegenüber Ihrem Vorwurf gegenüber der FDP-Fraktion, dass es bei diesem Antrag darum gehe, die Verfassung zu umgehen oder ausser Kraft zu setzen. Wir bemühen uns mit unserem Antrag um ein korrektes Verfahren, und wenn Sie den Entscheid des Verwaltungsgerichtes ganz lesen, dann wird dort sehr wohl gesagt, dass man das im Einzeln regeln müsse. Wir bemühen uns darum, so wie wir uns mit den andern Anträgen im Rahmen der vorberatenden Kommission ebenfalls darum bemüht haben, aber dieser Vorwurf ist deplatziert.

Dem Antrag der FDP-Fraktion ist zuzustimmen.

Transparenz ist gut, ist sogar sehr gut, doch kann es leider auch zu Missbrauch führen. Diesem Missbrauch möchte man mit diesem kleinen Artikel entgegenwirken. Wie es Locher-St.Gallen mitgeteilt hat, der Antragsteller soll begründen, aus welchem Grund er diese Information wünscht. Dies kann ja eine kleine Begründung sein, beispielsweise aus wissenschaftlichen Aspekten, wenn er eine Dissertation schreibt, aus journalistischen Zwecken usw., dies genügt grundsätzlich, es braucht keine juristische Abhandlung für die Begründung, es braucht einfach einen Grund. Dies soll der Antragsteller nachweisen, und nicht das Amt ihm.

Kommissionspräsident: Es wird Sie nicht überraschen, dass wir über diesen Punkt nicht in der Kommission diskutiert und abgestimmt hatten, denn was hier in Art. 23 steht, ist der Normalfall. Wenn ich jetzt aber Regierungsrat Fässler zugehört habe, dann wäre die konsequenteste Lösung, dass mit der Rechtskraft dieses Gesetzes das Gesetz in Anwendung ist, weil dann nützt es auch nichts, wenn die Regierung einen Inkraftsetzungstermin festlegt. Ich stelle insofern keinen Antrag, aber ich meine, das wäre die konsequenteste Lösung, weil ich als Kommissionspräsident nicht Antrag stellen will und kann zu einem Punkt, den wir nicht diskutiert haben, aber Sie können ihn ja aufnehmen.

Regierungsrat: Der Antrag der FDP-Fraktion ist abzulehnen.

Ich hoffe, ich kann etwas Licht ins Dunkel bringen. Der Antrag der FDP-Fraktion kann meiner Meinung nach in zweifacher Art und Weise verstanden werden und je nachdem, ist dann dieser Antrag verfassungswidrig oder nicht. Unnötig ist er meiner Meinung nach so oder so. Wenn man diesen Antrag so versteht, dass künftig ein Einsichtsgesuch nur gegen Interessennachweis möglich ist, haben Sie so quasi die heutige Situation, und aufgrund der Materialien, welche ich jetzt nochmals konsultiert habe, ist es klar, künftig soll grundsätzlich dieser Anspruch auf Einsicht in amtliche Dokumente voraussetzungslos ohne Interessenachweis möglich sein. Wenn ich kurz in Erinnerung rufen darf, wie diese neue Verfassung zustande gekommen ist: Wir haben zunächst eine Volksabstimmung durchgeführt, in der Volksabstimmung wurde auch beschlossen, dass wir nicht einen eigentlichen Verfassungsrat, also 180 Leute, bestellen, sondern eine Verfassungskommission. Diese Verfassungskommission und die Regierung haben dann Thesen erarbeitet, wie die neue Verfassung ausschauen soll. In all diesen Materialien ist klar, dass man das Öffentlichkeitsprinzip herstellen wollte, das man also sicherstellen wollte, dass dieser Anspruch auf Einsicht in amtliche Dokumente und Informationen allgemeiner Art voraussetzungslos möglich ist. Das ergibt sich insbesondere auch aus der Botschaft der Verfassungskommission selbst, wenn Sie die entsprechenden Bestimmungen nachlesen, kann daran kein vernünftiger Zweifel bestehen. Wenn der Antrag der FDP-Fraktion dahingehend verstehen werden müsste, dass bei Fehlen eines Interessenachweis ein Gesuch einfach abzuweisen ist, weil kein Interesse geltend gemacht wird, das ist klar verfassungswidrig. Wenn es jetzt aber darum geht, diesen Antrag mehr im Sinne einer Beweislastregel zu verstehen, wenn jemand ein Gesuch stellt: «Lieber Herr Fässler, schicken Sie mir bitte Dokument XY. Vielen Dank und freundliche Grüsse.», dann müssten wir das jetzt prüfen. Wir stellen fest, es gibt da widerstrebende öffentliche Interessen, oder widerstrebende private Interessen, dann müssen wir tatsächlich entscheiden, eine Interesseabwägung vorzunehmen, ob dieses Gesuch gewährt werden kann oder nicht. Wenn jetzt der Besagte kein Interesse geltend macht, dann sind wir nicht in der Lage das zu beurteilen, und wir müssten es ablehnen, weil dann unsere Interessen bekannt sind, und diejenigen des Gesuchstellers nicht. In der Praxis würde das so ablaufen, dass selbstverständlich die Stellungnahmen der beteiligten Behörden oder der beteiligten Privaten diesem Gesuchsteller im Rahmen des rechtlichen Gehörs unterbreitet werden müssten, und er hätte dann Gelegenheit, wenn er es bis zu diesem Zeitpunkt nicht getan hat, zu sagen, meine Interessen sind höher, weil ich das und das mit diesem Dokument machen will. Wenn er das nicht macht, dann erhält er dieses Dokument nicht zugestellt.

Diejenigen, die eigentlich möchten, dass Leute aus Unerfahrenheit nicht an diese Papiere rankommen, die sollten den FDP-Antrag eigentlich ablehnen. Ich vermute, dass bei denjenigen, die Nichteintreten gestimmt haben, das eigentlich im Vordergrund steht. Sie verkehren das ein Stück weit ins Gegenteil, wenn es um die prozessuale Bestimmung geht, und wenn es darum geht, die Verfassung ausser Kraft zu setzen, dann wirkt es einfach nicht, dann wird das Verwaltungsgericht sagen, das ist verfassungswidrig, Interessenachweis als Voraussetzung, und dann haben wir einfach ein Gesetz, das dann vom Verwaltungsgericht ausser Kraft gesetzt wird. Ich glaube auch nicht, dass es notwendig ist, das noch einmal zu vertiefen, das Ganze ist meines Erachtens relativ klar, aber wenn Interesseabwägungen gemacht werden müssen, dann sind wir selbstverständlich auf diese Informationen angewiesen, und wenn jemand diese Informationen nicht liefert, dann wird sein Gesuch abgewiesen.

zieht den Antrag zurück.

Die Ausführungen von Regierungsrat Fässler sowie des Kommissionspräsidenten Güntzel-St.Gallen haben mich überzeugt, deshalb sind wir konsequent und setzen es dann direkt mit der Rechtskraft dieses Gesetzes in Kraft, wenn wir die 2. Lesung durchberaten haben.

Kommissionspräsident: Meine Formulierung ist: Das Gesetz tritt mit der Rechtskraft ein, der Vollzugstermin ist der gleiche Termin, wie die Rechtskraft. Mit Rechtskraft wird das Gesetz vollzogen. Mit Rechtskraft des Gesetzes wird es vollzogen, ob das in der Redaktionskommission noch schöner formuliert wird, lasse ich offen, aber der Termin ist für alle verständlich.

Präsident der vorberatenden Kommission: Auf die Vorlage ist einzutreten. Den Anträgen der vorberatenden Kommission ist zuzustimmen.

Die vorberatende Kommission beantragt Ihnen, wenn auch nicht einstimmig, auf die Vorlage einzutreten und das neue Gesetz in der Fassung der vorberatenden Kommission zu beschliessen. Wenn dieser Rat aber den Anträgen folgt, wird es im Kanton St.Gallen trotzdem kein Informationsgesetz geben, da die Kommission mit «Gesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz)» einen anderen Titel beantragt, welcher, wie auch die übrigen Änderungen, von der Regierung nicht bestritten werden und damit Basis für die Behandlung im Kantonsrat sind. Mit dem neuen Titel soll die erhöhte Transparenz des Verwaltungshandelns besser zum Ausdruck gebracht werden.

Angesichts der Vielzahl der Änderungsanträge und zur Klärung offener Fragen aus den Kommissionsberatungen, unterbreitet die Vorberatende Kommission dem Kantonsrat einen schriftlichen Bericht über das Ergebnis der Kommissionsberatungen, was gemäss Geschäftsreglement des Kantonsrats möglich ist. Damit gehört dieser Kommissionsbericht vom 27. März 2014, der dem Rat vorliegt, auch zu den Gesetzesmaterialien.

Zentraler Punkt des neuen Gesetzes ist ein Paradigmawechsel: Während bisher ein Dritter sein Interesse an der Einsicht in amtliche Unterlagen und Dokumente zu begründen hat, soll neu jede Person – unabhängig von ihrer Interessenlage – berechtigt sein, Informationen über die Tätigkeit der Behörden sowie Kenntnis über amtliche Dokumente zu erhalten, soweit nicht Gründe an der Geheimhaltung überwiegen, was die Behörde im Einzelfall begründen muss, sofern nicht ein genereller Ausschluss in einem anderen Gesetz geregelt ist. Das Gesetz beinhaltet sogar eine Informationspflicht, wonach das öffentliche Organ von sich aus über seine Tätigkeit von allgemeinem Interesse informiert. Dies schliesst jedoch eine «Holschuld» der Öffentlichkeit nicht aus, da das Mittel der Information (wie Homepage, Gemeindeblatt, Medienmitteilung, Schaukasten) im Ermessen der Behörde liegt.

Zentral am neuen Gesetz ist auch, dass das Öffentlichkeitsprinzip sowohl auf der kantonalen als auch auf der Gemeindeebene Gültigkeit hat.

Die vorberatende Kommission behandelte die Vorlage an zwei Sitzungstagen, am 2. Dezember 2013 und am 27. März 2014. Auf den Beizug externer Fachleute und Experten wurde verzichtet.

Zur Ausgangslage in Kürze: Ein erster Gesetzesentwurf vom 8. September 2009 war im damaligen Vernehmlassungsverfahren grossmehrheitlich als nicht notwendig beurteilt worden, weshalb die Regierung in der Folge darauf verzichtete, eine Vorlage dem Kantonsrat zu unterbreiten. Wenig später hielt das Verwaltungsgericht im Entscheid vom 16. Dezember 2010 fest, dass das Öffentlichkeitsprinzip, in Art.60 der Kantonsverfassung ausdrücklich festgehalten, einer gesetzlichen Konkretisierung bedürfe. Dies führte in der Folge zur Motion 42.11.12 «Schaffung eines zeitgemässen Informationsgesetzes», welche in der Septembersession 2011 gutgeheissen wurde. Die Regierung kommt diesem Auftrag mit Botschaft und Entwurf vom 21. Mai 2013 nach.

Grundsätzliche Bemerkungen: Wenn nun die Vorberatende Kommission grossmehrheitlich – mit 12:2 bei 1 Abwesenheit Eintreten auf die Vorlage beantragt, steht für verschiedene Mitglieder die Erfüllung des Auftrags in der Kantonsverfassung vor der Notwendigkeit. Kritisiert in der Kommission wurde in mehreren Voten auch, dass das Verwaltungsgericht dem Gesetzgeber vorgebe, wie er zu handeln habe.

Trotzdem Einsichtsrecht mit Einschränkungen: Das Recht auf Informationszugang als Grundsatz schliesst jedoch nicht aus, dass weiterhin gewisse staatliche Tätigkeiten dem Öffentlichkeitsprinzip nicht unterliegen. Dazu gehören insbesondere die Sitzungen von Exekutivbehörden im Kanton und in den Gemeinden. So

tagen Behörden weiterhin hinter verschlossenen Türen, was gemäss Kommission in Art. 2 Abs. 4 des Gesetzes festgehalten werden soll (nicht die geschlossenen Türen, aber dass diese Informationen nicht zugänglich sind). Dies gilt auch für die Kommissionen unseres Rates, wobei sich die Freigabe der Protokolle nach dem Kantonsratsreglement richtet. Sektorielle Ausschlüsse vom Öffentlichkeitsprinzip können auch in anderen Gesetzen geregelt sein, so beispielsweise im Steuergesetz, dass die Steuerdaten im Kanton St.Gallen nicht öffentlich sind.

In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass das neue Gesetz – und auch die Beratungen in der Vorberatenden Kommission – nicht auf alle möglichen Fragen und Einsichtsbegehren eine verbindliche Antwort weiss, weshalb auch in Zukunft umstrittene Fragen durch die Gerichte entschieden werden dürften. Als konkretes Beispiel sei die Offenlegung von Löhnen erwähnt. Für den Entscheid gilt es zu beurteilen, wie in Art.6 des Gesetzesentwurfs steht, ob «nicht

öffentliche oder schützenswerte private Interessen entgegenstehen». Mehr dazu in der Spezialdiskussion.

Verfahrensvorschriften und Kosten: Wie Sie dem Spezialbericht und dem gelben Blatt entnehmen können, hat sich die Vorberatende Kommission intensiv mit

dem Verfahren befasst, wie Einsichtsgesuche zu stellen sind und wie sie zu behandeln sind. Dabei versucht die Kommission, soweit dies überhaupt geregelt werden kann, Behandlungsfristen so festzusetzen, damit ein Entscheid in vernünftiger Zeit eröffnet wird, dass aber auch die involvierten Amtsstellen die Abklärungen seriös vornehmen können. Dies gilt insbesondere dann, wenn die gesuchten Unterlagen in Archiven gesucht werden müssen oder mehrere Amtsstellen betroffen sein können. Sobald es dann allerdings in ein Rechtsmittelverfahren mündet, kann dieses Gesetz die Fristen nicht mehr vorgeben. Dies hindert aber nicht, dass man auch von den zuständigen Gerichten erwarten darf, dass sie die Dringlichkeit eines Entscheids zu einem Einsichtsbegehren beim Eingang eines konkreten Falles beurteilen und entsprechend handeln.

Was die Form betrifft, sind elektronische Eingaben im Sinne von Art. 11bis Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege (VRP) schriftlichen Eingaben gleichgestellt.

Was die Kosten betrifft, beantragt die vorberatende Kommission eine Unterteilung von Art. 19 des Gesetzesentwurfs. Demgemäss können, müssen aber nicht, Gebühren erhoben werden für die Amtshandlung, während im Rechtsmittelverfahren Kosten auferlegt werden bei Unterliegen, wie in anderen Rechtsverfahren auch.

Zusammenfassend ersuche ich Sie namens der vorberatenden Kommission, auf die Vorlage einzutreten, und das Öffentlichkeitsgesetz in der Fassung der Kommission zu beschliessen. Soweit notwendig und abhängig von allfälligen Anträgen, werde ich in der Spezialberatung weitere Ausführungen machen.

(im Namen der FDP-Fraktion): Auf die Vorlage ist nicht einzutreten. Dem Antrag der FDP-Fraktion ist zuzustimmen.

Die FDP-Fraktion ist nach wie vor der Meinung, dass ein spezielles Gesetz unnötig ist. Die aktuelle Gesetzgebung in der Staatsverwaltung ist ausreichend. Vor rund vier Jahren wurde die Vernehmlassung zu einem Öffentlichkeitsgesetz mit ähnlichem Wortlaut wie die aktuelle Vorlage von den Vernehmlassungsadressaten klar abgelehnt. Eine Motion der SP-GRÜ-Fraktion zu einem Öffentlichkeitsgesetz wurde 2010 im Rat deutlich abgelehnt. Damals war der Tenor: Ein solches Gesetz braucht es nicht. Die Stimmungslage hat sich lediglich aufgrund eines Urteils des Verwaltungsgerichtes geändert. Mehrmals wurde erwähnt, dass man jetzt fast dazu gezwungen wäre, ein Gesetz zu erlassen. Dem ist nicht so. Zu erwähnen und zu bemängeln ist, dass dieses Urteil mit dem Fehlen eines Öffentlichkeitsgesetzes überhaupt nichts zu tun hatte. Das Verwaltungsgericht hat die Regierung und den Kantonsrat zu etwas gerügt, was mit dem damaligen Fall in keinster Weise zu tun hatte.

Die Diskussion zu diesem Geschäft ist geprägt von einem latenten Misstrauen den Behörden gegenüber. Es ist eine anspruchsvolle Aufgabe, die Öffentlichkeit zu informieren. Sämtliche Verwaltungen sind bemüht, die Bevölkerung adressatengerecht und vollständig zu informieren. Heute besteht eher die Gefahr einer Informationsüberflutung anstatt eines lnformationsdefizites. Dieser Teil der Vorlage wird bereits heute ohne spezielle Gesetzgebung eingehalten. Die Aufweichung des Amtsgeheimnisses betrachten wir dagegen als gefährlich und als Unterhöhlung der politischen Arbeit. Die Rats- und Behördentätigkeit verliert ein wichtiges Standbein und wird dadurch noch unattraktiver. Reaktionen aufgrund von Pressemitteilungen zeigen, dass die Erwartungen an das Öffentlichkeitsgesetz teilweise sehr gross sind. Wer jetzt annimmt, dass wir ins Zeitalter der gläsernen Verwaltungen kommen, sieht sich getäuscht. Das Argument dass in andern Kantonen und auch beim Bund nur sehr wenig von dem Gesetz Gebrauch gemacht wird, beweist eigentlich nur, dass es nicht nötig ist. In den umliegenden Kantonen Graubünden, Thurgau und Appenzell Innerrhoden gibt es kein separates Öffentlichkeitsgesetz. In Appenzell Ausserrhoden gibt es ein Gesetz, welches aber den lnteressensnachweis voraussetzt.

Die FDP-Fraktion steht zum Öffentlichkeitsprinzip. Die Information und der Austausch mit der Bevölkerung ist eine wichtige Aufgabe, welche aber unserer Meinung nach bereits jetzt sehr gut wahrgenommen wird.

Aus Sicht der FDP-Fraktion hat sich seit dem Kantonsratsentscheid vom Frühjahr 2010 nichts geändert. Eine Mehrheit der FDP-Fraktion betrachtet das Gesetz nach wie vor als unnötig und beantragt daher Nichteintreten auf das Geschäft.

Sollte der Rat auf das Geschäft eintreten, wird die FDP-Fraktion Abänderungsanträge für Art. 5 und Art. 11 bezüglich eine Interessensnachweises für den Erhalt von Dokumenten und Auskünften einbringen.

(im Namen der GLP/BDP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten. Den Anträgen der vorberatenden Kommission ist zuzustimmen.

Ich spreche im Namen der GLP/BDP-Fraktion zum Eintreten. Das Öffentlichkeitsprinzip ist für die GLP/BDP-Fraktion Teil des Fundaments eines Staates, der seinen Bürgerinnen und Bürgern auf Augenhöhe begegnet. Es ist daher absolut gerechtfertigt, ja nötig, dieses Grundprinzip auf Gesetzesstufe zu präzisieren und die Verfahren festzulegen. Den Grundsatz nur in der Verfassung zu verankern reicht nicht. Es lässt zu viele Fragen offen – sowohl auf Seiten von Verwaltung und Exekutive, als auch für interessierte Bürgerinnen und Bürgern. So besteht ein beträchtlicher Interpretationsspielraum, was das Öffentlichkeitsprinzip umfasst, und auch wie man im Falle einer Uneinigkeit vorzugehen hat. Wir können natürlich diese Fragen auch die Judikative entscheiden lassen. Sie hat bereits damit begonnen und auch keinen Zweifel daran gelassen, dass sie hier sicher eingreifen wird. Dies wäre zwangsläufig das Resultat, wenn wir hier nicht unsere Verantwortung als Legislative wahrnehmen. Die Diskussion in der Kommission hat aber gezeigt, dass es einiges gibt, was es zu klären gilt. Wir haben uns in der Kommission intensiv mit dem Gesetzesentwurf beschäftigt und es – so zumindest meine Überzeugung – noch spürbar verbessert. Wenn wir nun dieses Gesetz nicht schaffen, dann überlassen wir es dem Verwaltungsgericht, diese Lücken zu füllen, aber ob dies dann zu einem gleich guten Ergebnis führt, das wage ich zu bezweifeln.

Die Angst, dass dieses Gesetz Querulanten Tür und Tor öffnet, ist unbegründet. Ich muss das nicht noch einmal wiederholen. Ich möchte einfach nochmals betonen, dass dieses Gesetz beide Seiten schützt. Weil es Klarheit schafft, schützt es auch die Exekutive und die Verwaltung. Es schützt auch die Bürgerinnen und Bürger sowie die Interessen von Dritten. Das ist genau das, was die Qualität dieses Gesetzes ausmacht. Es setzt ganz klare Grenzen, ist pragmatisch und wird daher nicht zu einer Flut von Anfragen führen.

Ich möchte noch mit einem Satz auf Wild-Neckertal eingehen, die sagt, es sein ein Generalverdacht gegenüber den Behörden. Wenn ich Ihre Argumentation aber höre, habe ich das Gefühl, es ist ein Generalverdacht von Ihrer Seite gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern. Wir müssen schon fair sein und dem Grossteil von Bürgerinnen und Bürgern Augenmass vorgehen. Es wurde gesagt, es wird immer schwierige Personen geben. Wahrscheinlich haben Sie von Gemeindeseite her eine andere Definition, wo der Querulant anfängt und wo die kritische Frage aufhört. Da ist vermutlich noch etwas Subjektives drin. Bitte verteufeln Sie nicht unsere Bürgerinnen und Bürger, und lassen Sie ihnen ihre Rechte zukommen. Der Entwurf ist pragmatisch und ausgewogen.

Dem Antrag der FDP-Fraktion ist zuzustimmen. Beantragt das Gesetz auf 1. Januar 2016 in Kraft zu setzen.

Man muss sich ja gut überlegen, ob man sich als Gegner, oder zumindest als kritisch Denkender gegenüber dem Öffentlichkeitsgesetz überhaupt noch in diesem Rat zu Wort melden soll. Aber ich denke, es lohnt sich trotzdem, ein paar Gedanken anzubringen. Nur weil die «NZZ» am 14. Januar 2014 eine Schweizer Karte veröffentlicht hat mit dem Titel «Dunkelkammern der Nation», und da gehört anscheinend der Kanton St.Gallen und vermutlich deren Gemeinden auch dazu, so habe ich es teilweise verstanden, möchte ich dazu ein paar Ausführungen machen. Mir scheint, da rede ich vor allem für die Gemeindevertreter, die Gemeinden leben seit Jahrzehnten ein proaktive Informationspolitik, und zwar ganz im Sinne aufzuzeigen, was Behördenverwaltung tut und welche Überlegungen sie anstellt gegenüber der Bürgerschaft. Transparenz gehört zu diesem Handeln dazu. Ich bin aber überzeugt, und das wurde heute auch schon mehrmals angesprochen, wenn die Persönlichkeitsrechte eines Einzelnen tangiert sind, hört es dann wahrscheinlich mit dem Glauben bzw. fast dem Überglauben in die staatliche Transparenz auf. Ich bin aber auch überzeugt, am Schluss unseres staatlichen Handelns, muss auch noch der Bürger verstehen, was wir überhaupt tun. Wenn ich dann ab und zu die Klagen höre, dass sich auch der Kantonsrat überschwemmt fühlt von all den verschiedenen Berichten der staatlichen Organisationen, dann muss wir auch dafür sorgen, dass nicht die Bürgerin oder der Bürger mit Informationen seitens von Behörden und Verwaltung überschwemmt wird – das ist mir ein wichtiges Anliegen. Ich glaube, es wurde von Wild-Neckertal auch nicht angesprochen, dass Sie primär an Querulanten gedacht hat, sondern, wie ich es ausgeführt habe, Ihr Votum im Interesse der Bürgerschaft hätte verstanden werden sollen. Wir möchten auf jeden Fall verhindern, dass die Behördentätigkeit geschwächt wird, nicht nur die Behördentätigkeit, sondern auch die Arbeit der Verwaltung. Aber ich denke, es darf durchaus auch erwähnt werden, dass wir uns den Takt nicht nur vorgeben lassen sollten von den Personen, die die Verwaltung wirklich lahmlegen möchten. Ich bin aber auch hier überzeugt, das ist wirklich eine absolute Minderheit. Ich gehe auch davon aus, aufgrund der Wortmeldungen, da kann ich mir ein paar Schläge enthalten ??, ich gehe davon aus, dass auf dieses Gesetz eingetreten wird, und da habe ich seitens der Gemeinden zwei Wünsche: Einerseits, dass Sie den Antrag der FDP-Fraktion einen Interessensnachweis zu verlangen, stattgeben, und ich bitte um eine entsprechende Aussage, da muss ich auch keinen Antrag stellen, Regierungsrat Fässler, dass die Regierung zumindest dafür besorgt ist, dieses Gesetz erst auf 1. Januar 2016 in Kraft zu setzen, weil die Verwaltung des Kantons, aber sicher auch diejenigen der Gemeinden, da rede ich sicher auch im Namen der Stadtpräsidenten, wir müssen dann auch Prozesse anpassen, wie wir mit dem Vollzug des Informationsgesetzes umgehen und vor allem, das scheint mir auch wichtig, die Verwaltung entsprechend aus- oder weiterbilden müssen, um dieses Gesetz auch korrekt vollziehen zu können. Ich erinnere dabei an den Vollzug des Datenschutzgesetzes, da hat man eine ähnliche Lösung gefunden.

Ich danke für Ihr Zuhören, und dass Sie das Verständnis aufbringen, dass hier die Gemeinden eine kritische Haltung einnehmen.

Regierungsrat: Auf die Vorlage ist einzutreten. Den Anträgen der vorberatenden Kommission ist zuzustimmen.

Ich danke Ihnen, für die im Wesentlichen wohlwollende und zustimmende Aufnahme dieses Entwurfes. Ich bedauere ausserordentlich, dass es uns nicht gelungen ist, auch die Mehrheit der FDP-Fraktion zu überzeugen und in diesen Dank mit einzubeziehen. Bedanken möchte ich mich explizit auch bei der vorberatenden Kommission und ihrem Präsidenten. Sie haben dem schriftlichen Bericht der vorberatenden Kommission entnehmen können, dass diese, auch für uns neue Materie sehr intensiv und konstruktiv bearbeitet wurde, und dass es der vorberatenden Kommission auch gelungen ist, verschiedene offene Fragen noch verständlich zu klären, und auch im Gesetzestext selbst noch einige konkretisierende Modifizierungen anzubringen.

Erlauben Sie mir zunächst doch noch einmal den Versuch zu unternehmen, in der FDP-Fraktion doch noch eine Mehrheit von der Notwendigkeit dieses Gesetzes zu überzeugen. Die FDP-Fraktion ist der Auffassung, dieses Gesetz sei unnötig. Es stellt sich die Frage, wer üblicherweise darüber entscheidet, ob ein Gesetz unnötig oder nötig ist. Ich gebe der FDP-Fraktion recht, dass das üblicherweise tatsächlich dieser Rat ist. Aber, dieser Rat hat im Zusammenhang mit der Diskussion unserer neuen Kantonsverfassung bereits einmal eine andere Auffassung eingenommen. Dieser Rat hat im Zusammenhang mit der Diskussion von Art. 60 der Kantonsverfassung beschlossen, dass wir das Öffentlichkeitsprinzip einführen wollen, das ist der erste Beschluss, den man damals gefällt hat, und zum Zweiten hat man damals auch gesagt, die Gesetzgebung wird dann die Details ausführen. Es kann also keine Rede davon sein, dass die damals schon vorhandenen gesetzlichen Grundlagen, für den Kanton ist das das Staatsverwaltungsgesetz, ausreichend sind. An diesen gesetzlichen Grundlagen ist seit 2003 überhaupt nichts geändert worden. Wenn der Verfassungsgeber, also Sie und das Volk, damals als man die neue Verfassung diskutiert hat, der Auffassung gewesen wäre, das bestehende Staatsverwaltungsgesetz mit den Informationspflichten aus dem Jahre 1994 sei ausreichend, dann hätte man mit Sicherheit nicht in die Verfassung geschrieben, dass man noch ein neues Gesetz machen muss, wenn es schon vorhanden gewesen wäre. Die Verfassung, ich hoffe, das wissen Sie alles, steht im Rahmen dessen, was Sie beschliessen, nicht zur Disposition. Wenn Sie dieses Öffentlichkeitsprinzip nicht wollen, oder wenn Sie kein spezielles Gesetz machen wollen, dann müssen die Verfassung ändern, und wenn Sie das nicht tun, und kein Gesetz machen, riskieren Sie, dass das Verwaltungsgericht dann, wie angedroht, diese Fragen klären wird. Jetzt kann man natürlich immer irgendeinen Juristen finden, der irgendeine abweichende Meinung begründet und sagt, es sei trotzdem nicht nötig aus diesen und anderen Gründen. Wenn solche Diskussionen entstehen, dann haben wir einen Schiedsrichter, und der Schiedsrichter in dieser Frage heisst «Verwaltungsgericht». Wir müssen nicht darauf warten, was dieser Schiedsrichter dann irgendwann sagen wird, weil dieser Schiedsrichter bereits gesprochen hat. Das ist etwas ausserordentlich, dass in einem Rechtsstreit das Urteil schon vorliegt, bevor das Verfahren beginnt. Aber in verdankenswerter Art und Weise hat das Verwaltungsgericht bereits gesagt, was es von dieser Fragestellung tatsächlich hält. Ich habe keine Anzeichen dafür, dass mit dem Wechsel im Präsidium des Verwaltungsgerichts sich an dieser rechtlichen Grundhaltung irgendetwas geändert hat. Man kann jetzt kritisieren, dass das Verwaltungsgericht ohne Not gesagt hat, in einem Verfahren, in welchem an sich diese Bestimmungen gar nicht zur Diskussion stehen: «Grosser Kantonsrat, du hast da noch eine Aufgabe, wenn du diese nicht selber machst, werden wir das machen». Man kann das nun als Ungebührlichkeit einstufen, man kann das aber auch als freundliche Aufforderung und Erinnerung an den Kantonsrat einstufen, dass da noch eine Aufgabe offen ist, und so dem Kantonsrat ersparen, dass die eigentliche Funktion dieses Rates, nämlich die Gesetzgebung, durch die Justiz selber vorgenommen wird.

Ich muss Sie daher bitten, Ihre Position doch noch einmal zu überdenken. Ich spreche da im Moment die noch etwas Wankelmütigen aus der FDP-Fraktion an, wenn dieser Rat dieses Gesetz nicht erlässt, dann wir das Resultat sein, dass das Verwaltungsgericht diese Aufgabe übernimmt.

Tinner-Wartau hat noch einen Wunsch geäussert, er möchte, dass wir dieses Gesetz erst auf den 1. Januar 2016 in Kraft setzen. Ich meine, dass wir mit einem solchen Vorgehen den Grundgedanken dieses Gesetzes, nämlich Öffentlichkeit schaffen, in einer nicht mehr kommunizierbaren Art und Weise verwässern würden. Wir würden zum Verstehen geben, dass wir das jetzt noch einmal etwas «herausstüdeln» wollen. Das kann man einfach nicht damit erklären, dass jetzt zu erst noch riesige Schulungen gemacht werden müssen. Eventuell braucht es solche Schulungen, aber das Problem, das sich vor allem stellt, diese Verfassungsbestimmung Art. 60 der Kantonsverfassung, in welcher das Öffentlichkeitsprinzip begründet ist, die gilt seit dem 1. Januar 2003. Also das, was wir in diesem Gesetz konkretisiert haben, das gilt seit dem 1. Januar 2003, und wenn morgen oder im nächsten Jahr irgendeine Bürgerin oder ein Bürger ein Gesuch um Einsicht in irgendein amtliches Dokument stellt, dann müssen Sie dieses Gesuch bearbeiten, und zwar auf der Basis des Öffentlichkeitsprinzips, und nicht auf der Basis der aktuellen gesetzlichen Grundlagen im Staatsverwaltungs- und im Gemeindegesetz, weil die Verfassung über der Gesetzgebung steht. Wenn Sie das nicht machen, laufen Sie dann sehr grosse Gefahr, dass das Verwaltungsgericht Ihr Handeln korrigieren wird, und sagt; wir haben dieses Öffentlichkeitsprinzip, das alte Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt gibt es nicht mehr. Diese teilweise für mich schon nachvollziehbare Wunsch, dass man da noch etwas Zeit, der nützt in der Realität nichts, weil das Öffentlichkeitsprinzip bereits heute gilt. Mit dem neuen Gesetz haben wir vor allem einmal das Verfahren geregelt. Wir wissen nun, was vorzukehren ist, damit diese Gesuche überall gleich behandelt werden, und dass diese Gesuche auch darauf überprüft werden, ob ausreichende öffentliche oder private Interessen einem solchen Gesuch entgegenstehen. Im Wesentlichen ist das ein Verfahrensgesetz, und natürlich hat es noch gewisse materille Bestimmungen enthalten, die weiterhelfen bei der Beurteilung der Frage, wann keine Einsicht in diese Unterlagen gegeben werden kann.

Ich möchte Sie daher bitten, auf dieses Gesuch einzutreten und ihm in der Version der vorberatenden Kommission zuzustimmen. Zur Frage von Tinner-Wartau nach dem Interessensnachweis, werde ich in der Spezialdiskussion Stellung nehmen.

stellt einen Ordnungsantrag: will den Antrag des Kommissionspräsidenten nochmals formuliert haben

(im Namen der SP-GRÜ-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten. Den Anträgen der vorberatenden Kommission ist zuzustimmen.

Ich spreche im Namen der SP-GRÜ-Fraktion. Um es vorweg zu nehmen. Die SP-GRÜ-Fraktion befürwortet das Eintreten auf die Vorlage zum Informationsgesetz, wobei wir wie die vorberatende Kommission den Titel «Öffentlichkeitsgesetz» als die bessere Bezeichnung betrachten.

Zu den Gründen kann ich mich im Wesentlichen meinen Vorrednern (ich benutze hier bewusst die männliche Form) anschliessen.

Zusätzlich noch Folgendes: Der Zugang zu Information ist ein Grundrecht, das neben der Bundesverfassung auch unsere Kantonsverfassung garantiert. Dieser Zugang betrifft insbesondere die Information über staatliches Handeln auf allen Ebenen. Der mündige Bürger und die mündige Bürgerin brauchen Zugang zu den Informationen über das Handeln der Behörden, um sich ein korrektes Bild über deren Tätigkeit machen zu können und um damit letztlich deren demokratischen Rechte wahrnehmen zu können. Um das Bild der sprichwörtlichen drei Affen ein wenig abzuwandeln: Es kann nicht verwundern, dass, wer nichts hört und nichts sieht, auch nichts sagt. Sollen also die Bürgerinnen und Bürger etwas Konstruktives zum demokratischen Diskurs beitragen, müssen sie ausreichend informiert sein. Dies passiert über eigene Recherchen oder über die Medien. So oder so müssen aber genuine Informationen aus erster Hand erhältlich sein.

Bis anhin gilt für die Tätigkeit der Behörden im Kanton St.Gallen faktisch das Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt. Sprich: Nur wer ein genügendes, rechtlich geschütztes Interesse nachweist oder glaubhaft macht, erhält Zugang zu gewissen Informationen, der Rest der Öffentlichkeit aber nicht. Mit der neuen Kantonsverfassung wurde dieses Prinzip nun aber geändert und das Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimnisvorbehalt eingeführt.

Es gereicht dem Kantonsrat nicht gerade zur Ehre, dass er 2010 auf die Motion «Öffentlichkeitsprinzip statt Kabinettspolitk» nicht eintrat und in der Folge das Verwaltungsgericht daran erinnern musste, dass die Kantonsverfassung einen Gesetzgebungsauftrag vorgibt. Es ist nun an der Zeit, diesen Auftrag umzusetzen, was mit dem vorliegenden Gesetzesentwurf geschieht. Es ist mittlerweile auf Bundesebene und in den meisten Kantonen anerkannt, dass zum einen die Behörden eine Pflicht zur aktiven Informationspolitik haben, und dass zum andern alle Interessierten ohne besondere Begründung auf Anfrage Auskunft erhalten sollen. Das neue Informations- oder eben Öffentlichkeitsgesetz erfüllt diese allgemein anerkannten Anforderungen. Wenn man zum Grundsatz noch etwas Kritisches bemerken wollte, dann dies: Mutiger und bürgerfreundlicher wäre gewesen, die proaktive lnformationspflicht der Behörden auszuweiten.

Die vorberatende Kommission hat in ausführlicher Beratung den Bedenken gegenüber einem uferlosen Auskunftsprinzip Rechnung getragen und zum Beispiel ausdrücklich festgehalten, dass das Gesetz keinen Zugang zu nicht öffentlichen Verhandlungen von Behörden geben soll. Ebenso sollen bestimmte Geschäfte oder Dokumente gesetzlich von der Auskunftspflicht ausgenommen werden können. Von daher ist der Antrag der FDP-Fraktion auf Nichteintreten nicht nachvollziehbar. Er zementiert alte Vorstellungen von der Staatstätigkeit als Kabinettspolitik, die nicht mehr zeitgemäss sind. Es ist keine Frage des Misstrauens gegenüber Behörden, sondern es geht hier um ein modernes Staatsverständnis. Angst vor Querulanten brauchen Behörden, die korrekt arbeiten, nicht zu haben. Schliesslich sieht der Gesetzesentwurf in der Fassung gemäss den Anträgen der vorberatenden Kommission auch Fristen vor für die Erledigung von Auskunftsgesuchen vor. Damit ist gewährleistet, dass der Zugang zu Informationen nicht toter Buchstabe bleibt, und Auskünfte durch Verzögerung und Verschleppung möglicherweise sinnlos gemacht werden. Das Korrelat dazu bildet eine sinnvolle Gebührenpflicht, die ebenfalls ins Gesetz aufgenommen wurde.

Alles in allem bildet das neue Öffentlichkeitsgesetz eine Vorlage, die dem Recht auf Informationszugang aller Bürgerinnen und Bürger Nachachtung verschafft, dabei aber auch den berechtigten Interessen der Behörden Rechnung trägt, bei der Vorbereitung und Beratung der Geschäfte auf Geheimhaltung zählen zu können.

Ratspräsident: Die Vorlage ist in 1. Lesung durchberaten und geht zur Vorbereitung der 2. Lesung zurück an die vorberatende Kommission.

Im Gegensatz zu Hoare-St.Gallen hat mir der Herrgott nicht so eine rasche Auffassungsgabe geschenkt, dass ich solches immer auf die Verfassungsmässigkeit in allen Variationen überprüfen kann, daher habe ich eigentlich gesagt, es wäre ja denkbar, dass sich die vorberatende Kommission nochmals darüber beugt, weil es ein zentrales Thema dieses Gesetzes betrifft, auch wenn es nur einige Worte sind. Wenn es klar ist, dass es verfassungswidrig ist, dann ist es auch klar, dass dieser Artikel abgelehnt werden muss. Wenn ich so hineinschaue, dann denke ich auch eher, es sei verfassungswidrig, aber vielleicht gibt es dann in der Kommission, oder vielleicht hat ja dann auch Regierungsrat Fässler die Quadratur des Zirkels schon bereit, oder kann klar darlegen, dass es verfassungswidrig ist, dann muss man es ablehnen. Aber wenn es nicht klar ist, dann haben wir noch eine 2. Lesung, und wir haben eine vorberatende Kommission, die das allenfalls nochmals behandeln kann. Das war eigentlich meine Frage und meine Bitte, aber einen Antrag diesbezüglich stelle ich nicht.

Der Antrag der FDP-Fraktion ist abzulehnen.

Für mich war es klar, dass wir auf dieses Gesetz eintreten müssen, wenn wir die Verfassung ernst nehmen. Auf Anhieb hatte ich ein gewisses Verständnis für den FDP-Antrag, kann aber den Ausführungen meines Vorredners streckenweise folgen. Ich bedaure, dass dieser Antrag nicht in der vorberatenden Kommission diskutiert worden ist, und wir nicht mehr Aufschlüsse haben. Wir haben vorhin von Querulanten gesprochen, die es nach der Diktion vieler in diesem Raum nicht gibt. Ich führe die Direktion «Soziales und Sicherheit» in der Stadt St.Gallen. Ich kann Ihnen auch einige andere Dinge sagen. Es wurde erwähnt, wir können ein Gesetz nicht stoppen, wegen einiger Querulanten. Selbstverständlich ist das der Fall, aber Sie wissen ja, die meisten Einschränkungen machen wir wegen einer Minderheit. Sie sehen, das Strafgesetzbuch sieht eine Strafe vor für Mord, und es gibt ja sehr wenige Mörder in der Schweiz, noch weniger als Querulanten, und trotzdem gibt es dazu eine Bestimmung. Wenn wir hier diese Formulierung der FDP-Fraktion betrachten, dann könnte ich mir vorstellen, dass sie auch die Verfassung aushebelt. Aber unter Umständen müsste sich die vorberatende Kommission vielleicht nochmals mit diesem Antrag der FDP-Fraktion befassen und allenfalls eine klare Auslegeordnung machen, weshalb Ja und weshalb in abgeschwächter Form oder weshalb Nein.

Ich bin auch sehr gespannt auf die allfälligen Ausführungen von Regierungsrat Fässler, wenn ich das Urteil des Verwaltungsgerichts anschaue, und ich habe das jetzt auch nur auf die Kürze machen können, dann gibt es tatsächlich ein Indiz für das, was Kühne-Flawil vor mir gesagt hat. Das Verwaltungsgericht schreibt hier: «Zum andern sollen sich die Interessierten auch von sich aus, ohne den Nachweis eines schutzwürdigen Interesses, um Informationen nachsuchen können.» Wenn an diesem Satz festgehalten wird, allenfalls in einer abstrakten Normenkontrolle, dann ist der Fall klar, dann haben wir hier verfassungswidrig legiferiert mit diesem Antrag der FDP-Fraktion. Allenfalls wäre es vielleicht gut, wenn man auf die 2. Lesung in die vorberatende Kommission nochmals darüber nachdenken könnte.

Der Antrag der FDP-Fraktion ist abzulehnen.

Mit diesem Antrag will die FDP-Fraktion wohl das abgelehnte Nichteintreten korrigieren. Wenn Sie den Interessensnachweis ins Gesetz aufnehmen, dann wird dieses Gesetz eigentlich hinfällig und ausgehöhlt. Für jene Fälle, in denen ein Anspruch auf Informationszugang besteht, und dieser nicht durch Art. 6 und Art. 7 eingeschränkt ist, ist nämlich der Informationszugang voraussetzungslos. Der Sinn der Bestimmung der Kantonsverfassung lautet, die rechtliche Bedeutung des Grundsatzes der Öffentlichkeit zeigt sich darin, dass nicht der Bürger sein Informationsinteresse begründen, sondern der Staat sein Geheimhaltungsinteresse rechtfertigen muss. Das ist doch genau der Kernpunkt des Öffentlichkeitsprinzips, nämlich dieser Paradigmenwechsel vom Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt, also quasi wie eine Beweislastumkehr zu Lasten des Staates und zu Gunsten des Bürgers, dann muss er nicht seinen Interessennachweis liefern. Würde der Nachweis eines besonderen Interesses, wie dies die FDP-Fraktion hier beantragt, im Gesetz verankert, so würde dies meines Erachtens klar der Kantonsverfassung widersprechen und ein entsprechendes korrigierendes Gerichtsurteil wäre wohl nur eine Frage der Zeit. Würde dieser Antrag angenommen, müsste, meines Erachtens, konsequenterweise eigentlich die Kantonsverfassung abgeändert werden, das Öffentlichkeitsprinzip müsste gestrichen werden.

Art. 5 (Recht auf Informationszugang). beantragt im Namen der FDP-Fraktion, Art. 5 wie folgt zu formulieren: «Jede Person, die ein besonderes Interesse nachweist, hat auf begründetes Gesuch hin nach Massgabe dieses Erlasses ein Recht auf: [...]»

Eine Begründung ist notwendig, um die schutzwürdigen Interessen von Dritten zu prüfen. Die Behörden und Organe müssen wissen, für was die Informationen verwendet werden. Dies um eine Abwägung zwischen den öffentlichen und privaten Interessen, die einer lnformationsfreigabe entgegen stehen und den Interessen des Gesuchstellers vornehmen zu können.

Die Begründung hat vor allem den Zweck der Informationsbeschaffung und die Interessen des Gesuchstellers an der Information zu enthalten. Dies entspricht auch dem datenschutzrechtlichen Grundsatz, dass die Offenlegung und Verwendung von Informationen immer an einen Zweck gebunden sind. Dies sollte auch in diesem Zusammenhang gelten. In Art. 6 und Art. 7 sind die Einschränkungen und Ausnahmen vom Recht auf Informationszugang aufgeführt.

Wer sich gegen die Notwendigkeit eines begründeten Gesuchs ausspricht, spricht sich auch gegen den rechtmässigen Vollzug des Erlasses aus. Ohne begründetes Gesuch kann eine Prüfung der Rechtmässigkeit des lnformationszuganges nicht erfolgen.