Geschäft: Gemeindegesetz

(im Namen der SVP-Fraktion): Der Vorlage ist zuzustimmen.

Wir haben die Angelegenheit mitverfolgt. Wir haben die ganze Geschichte immer als eine «Zangengeburt» betrachtet. Haarscharf waren wir daran, diese Vorlage bei der Schlussabstimmung abzulehnen. Nur dank dem Kompromiss, den wir gefunden haben - betreffend GPK-Lösung -, sind wir zähneknirschend bereit, dieser Vorlage zuzustimmen.

(im Namen der SVP-Fraktion): Dem Antrag der FDP-Fraktion ist zuzustimmen.

Das zweite Votum von Regierungsrätin Hilber veranlasst mich, aus Sicht der SVP-Fraktion nochmals einige Sachen klarzustellen. Der von der Kommission über mehrere Umwege beschlossene Kompromiss ist wahrscheinlich nicht einmal ein echter Kompromiss, sondern es ist der allerkleinste gemeinsame Nenner. Ich erwähne das, weil mir der Kompromiss als noch komplizierter erscheint, als dass ich es während der Kommissionssitzung realisiert habe. Es geht mir um die Tatsache, dass ein Absolvent der HSG - es geht dabei nicht um die Universität St.Gallen - sagen könnte, er habe zwar die Handelshochschule abgeschlossen, aber weil er nicht im Bereich des Controllings oder der Buchhaltung tätig sei, könne er nicht Revisor einer st.gallischen Gemeinde sein. Wenn solche Interpretationen des Kompromisses im Raum stehen, dann ist die brauchbare Lösung noch nicht gefunden. Was wir brauchen - und das ist auch die Sicht der SVP-Fraktion -, ist eine pragmatische, klare Lösung. Wenn diese heute nicht gefunden werden kann, wird sich die SVP-Fraktion einer erneuten Diskussion in der vorberatenden Kommission nicht mehr anschliessen. Eine Delegation an die Regierung kommt noch weniger in Frage als die schlechte Lösung in der Gesetzgebung. Mit andern Worten: Es gibt eine vertretbare Lösung, bei der niemand belegen kann, dass sie verfassungswidrig sei. Ich bitte Sie, dem Änderungsantrag der FDP-Fraktion zuzustimmen und auf keinen Fall über die Verordnung die «letzten Klarheiten zu beseitigen».

Der Vorlage ist zuzustimmen.

Nachdem sich doch noch zwei Redner gemeldet haben und auch die Bedeutung seitens der GRÜ-Fraktion hervorgehoben wurde, wie wichtig dass dieses Gesetz ist, möchte ich auch noch einige Sätze aus Sicht der Gemeinden sagen: Es ist sicher so, dass man sich das Gesetz in der einen oder anderen Fassung ein bisschen anders vorgestellt hätte. Ich bin aber auch überzeugt, Art. 57 war tatsächlich der Schicksalsartikel. Nachdem man eine Lösung gefunden hat, mit der wahrscheinlich die meisten leben können, haben auch die Gemeinden keine Einwände.

Ich möchte aber an etwas erinnern: Aus Sicht der Gemeinden wurde immer wieder betont, dass es wahrscheinlich zweckmässiger gewesen wäre, zwei Gesetze zu erarbeiten. Eines für Körperschaften und Ortsgemeinden und ein zweites für Gemeinden und Schulgemeinden. Wir müssen einfach feststellen: Dieses Gesetz muss von der kleinen Körperschaft bis zur Stadt alles abdecken, und das haben wir sicher auch in der parlamentarischen Beratung festgestellt, was ab und zu Kopfzerbrechen führte. Insgesamt möchte ich doch feststellen, dass sehr viele Anliegen seitens der Gemeinden nun in die Vorlage Eingang gefunden haben.

(im Namen der FDP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten. Der Antrag der vorberatenden Kommission zu Art. 57 ist abzulehnen.

Die FDP-Fraktion hat für die Detailberatung daher einen praktikablen eigenen Vorschlag formuliert, der die Beurteilung der angemessenen fachkundigen Kontrolle des Finanzhaushaltes der GPK überträgt. Wir begründen unsere Überlegungen im Eintreten wie folgt: Art. 94 der Kantonsverfassung regelt klar, dass das Gesetz bei der Organisation der Gemeinden nur deren Grundzüge regeln soll. Diese Regelung wurde in der Verfassung so vorgenommen, weil die Gemeinden in ihrer Autonomie gestärkt werden sollten. In der Verfassungskommission wurde denn auch davon gesprochen, dass diese Bestimmung geradezu Garant der Gemeindeautonomie sei. Leider ist gerade der Art. 57 der vorberatenden Kommission, wie er dem Rat nun vorliegt, ein Beispiel dafür, wie diesen verfassungsmässigen Vorgaben nicht gefolgt wird. Die vorgeschlagene Detailregelung ist so von der Verfassung sicher nicht gewollt. Es werden keineswegs nur Grundzüge der Organisation geregelt. Im Gegenteil: Mit dem Entwurf werden detaillierte Bestimmungen zur Fachkunde der Revisionsstelle festgeschrieben, die nur ganz wenige Personen überhaupt erfüllen können. Die FDP-Fraktion lehnt diesen Vorschlag ab. Wir bezweifeln die Verfassungsmässigkeit, denn Art. 87 der Kantonsverfassung sagt: «Die Finanzhaushalte werden nach Massgabe des Gesetzes durch unabhängige und fachkundige Organe kontrolliert.» Das bedeutet nach unserer mehrheitlichen Auffassung nicht weniger, aber auch nicht mehr, als dass nach Massgabe des Gesetzes insbesondere der Umfang der Kontrolltätigkeit durch das Gesetz festgelegt wird. Es bedeutet aber nicht, dass der Begriff der Unabhängigkeit und der Fachkunde durch das Gesetz derart detailliert zu regeln bzw. festzuschreiben ist. Die Schwelle von 10 Mio. Franken, bei der die Fachkunde nur noch durch die externe Revisionsstelle erbracht werden kann, ist zudem rein zufällig, sachwidrig und willkürlich. Die Kontrolle einer Gemeindebuchhaltung bedarf der Fachkunde, die auf verschiedene Weise erbracht werden kann, auch je nach Komplexität des Gemeinwesens, das es zu kontrollieren gibt. Die Schwierigkeit und Komplexität ist aber sicher nicht von der Höhe des Aufwandes einer Gemeindebuchhaltung abhängig. Komplexe Fragen können sich - das weiss jeder, der beruflich mit Erfolgsrechnungen zu tun hat - auch bei Beträgen unter 10 Mio. Franken stellen. Auch das ist eine Eingrenzung, die nicht logisch ist. Oder nimmt man einfach in Kauf, dass ein Schaden finanziell weniger gravierend ist, wenn er diese Summe nicht übersteigt? Ist das der Sinn der Verfassung? Wir meinen, die Gemeindeautonomie spreche für eine einfache Lösung, wie wir sie auf dem grauen Blatt formuliert haben.

Zu Eugster-Wil: Ich möchte darauf hinweisen, dass im Gutachten von Dr. Markus Bucheli die Frage der Unabhängigkeit ebenfalls geprüft wurde. Die Ausführungen im Gutachten haben dann zur Ergänzung von Art. 55 geführt, in dem es jetzt neu heisst: «Die Geschäftsprüfungskommission handelt ohne Weisungen des Rates und erfüllt ihre Aufgaben selbständig und unabhängig.» Diese Bestimmung wird als genügend betrachtet. Die Umschreibung der Fachkunde ist etwas schwieriger. Das Problem besteht darin, dass bei einer so pauschalen Umschreibung der Spielraum in der Praxis sehr gross wäre. Die vorberatende Kommission wollte eigentlich die Anforderungen an die Fachkunde recht tief ansetzen. Aus dieser Sicht scheint es mir nicht falsch zu sein, bei der Unabhängigkeit nur einen Grundsatz zu haben, bei der Fachkunde indes eine etwas ausführlichere Regelung.

Kommissionspräsident: Zuerst zum Antrag der SP-Fraktion: Die Fassung «und» bzw. «oder», wie sie auf dem gelben Blatt zu finden ist, wurde auch in der vorberatenden Kommission diskutiert. Schlussendlich obsiegte die Fassung, wie sie auf dem gelben Blatt steht, mit 12:9 Stimmen.

Zum Antrag der FDP-Fraktion: Bürgi-St.Gallen hat aus dem Gutachten von Dr. Markus Bucheli zitiert. Es ging um die Frage, wie es denn mit der Verfassungsmässigkeit des Antrags der FDP-Fraktion stehe. Wenn man diesen zum Gesetzesinhalt erheben würde, dann würde die Fachkunde - wenn auch nur in den Grundzügen - nicht mehr auf Gesetzesstufe umschrieben, sondern würde ins Ermessen bzw. in die Beurteilung der Geschäftsprüfungskommission gelegt. Ich betone, dass das nicht meine Meinung ist, sondern sich aus dem Gutachten von Dr. Markus Bucheli ergibt. Dieser kommt als Inhaber der Stelle Kompetenzzentrum Legistik in der Staatskanzlei zum Ergebnis, dass sowohl die Fassung, wie sie dem Rat für die erste Lesung in der Septembersession 2008 vorgelegen hatte, als auch die Fassung der Regierung inhaltlich nicht genügen. Ich komme deshalb zum Schluss, dass es sich mit dem Antrag der FDP-Fraktion nicht anders verhält, denn die Grundzüge der Fachkunde werden dadurch nicht in einem Gesetz im formellen Sinn geregelt. Damit wäre diese Bestimmung meines Erachtens verfassungswidrig.

Zum Schluss bin ich noch das Resultat der Abstimmung in der vorberatenden Kommission bezüglich Änderung der Kantonsverfassung schuldig. Diese Änderung wurde nach der Kenntnisnahme des Gutachtens von Dr. Markus Bucheli diskutiert. Sie wurde mit 16:13 Stimmen bei 1 Enthaltung und 1 Abwesenheit abgelehnt.

Und ein letztes Wort zur Betragsgrenze von 10 Mio. Franken. Diese wurde in der Tat in der vorberatenden Kommission ebenfalls recht eingehend diskutiert und schliesslich dem Antrag auf 15 Mio. Franken vorgezogen. Dazu folgende Information: Die an der Kommissionssitzung anwesende Leiterin des Amtes für Gemeinden führte in diesem Zusammenhang aus, dass der Finanzhaushalt von über 60 Gemeinden grösser als 10 Mio. Franken ist und dass von diesen 60 Gemeinden die meisten bereits heute eine externe Fachstelle mit der Revision beauftragen.

Ratspräsident: Die Vorlage ist in 1. Lesung durchberaten und geht zur Vorbereitung der 2. Lesung an die vorberatende Kommission.

Präsident der vorberatenden Kommission: Die vorberatende Kommission verzichtete auf eine Sitzung zur Beratung des Ergebnisses der 1. Lesung des Kantonsrates. Sie beantragt, auf die Vorlage in 2. Lesung einzutreten.

(im Namen der CVP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten.

Es wäre müssig, ein Gesetz zu verabschieden, in dem Bestimmungen über die Geschäftsprüfungskommission fehlen. In diesem Sinn bleibt uns wohl gar nichts anderes übrig, als darauf einzutreten. Strittig ist, wie die schwierige verfassungsrechtliche Knacknuss zu lösen ist, die wir zu lösen haben. Wie zu Recht festgestellt wurde, stellt die st.gallische Kantonsverfassung in Art. 33 den Grundsatz des allgemeinen passiven Wahlrechts auf, also jedermann ist in jede Behörde wählbar. Dementsprechend haben wir auch für den Kantonsrat, die Regierung, für viele andere Behörden keine Wählbarkeitsvoraussetzungen. Andererseits legt Art. 87 der Kantonsverfassung fest, dass die Finanzhaushalte nach Massgabe des Gesetzes durch unabhängige und fachkundige Organe kontrolliert werden. Ich stimme da Locher-St.Gallen nicht zu, wenn er der Auffassung ist, die Massgabe des Gesetzes beziehe sich ausschliesslich auf die Frage, was und wie kontrolliert werden müsse, und nicht auf die Frage der Fachkunde. Das lässt sich auch aus Art. 94 der Kantonsverfassung nicht ableiten. Andererseits ist die CVP-Fraktion sehr dezidiert der Auffassung, dass «fachkundig» kein absoluter Begriff ist, sondern ein Begriff, der mit Bezug auf den zu kontrollierenden Finanzhaushalt ausgelegt werden muss. Für den Kanton St.Gallen, die Stadt St.Gallen, die Stadt Rapperswil-Jona gelten andere Massstäbe der Fachkundigkeit als z.B. für die Primarschulgemeinde Hinterforst, die einen kleineren Finanzhaushalt hat, der geprüft werden muss. In diesem Sinn wird die CVP-Fraktion nur solchen Lösungen zustimmen - wir haben jetzt da den Antrag der FDP-Fraktion nicht fraktionsintern diskutiert - welche eben sicherstellen, dass diese Fachkunde nicht überstrapaziert wird, sondern dass dem Milizprinzip angemessen Rechnung zu tragen ist.

Der Antrag der FDP-Fraktion geht langsam wieder in die Richtung, welche die Regierung in ihrer Botschaft vorgelegt hat. Die Regierung wollte nämlich einen schlanken Artikel machen und wollte auf dem Verordnungsweg allfällige weitere Regelungen treffen. Die Regierung hat aber auf ein rotes Blatt verzichtet, nachdem die vorberatende Kommission in grosser Schwerarbeit diesen Artikel gestaltet hat. Er ging zwar in der Philosophie nicht im Sinn der Regierung, denn die Regierung wollte nicht alles so detailliert regeln. Die Verfassung gibt vor, dass wir eine Fachkunde haben müssen. Wir wollen aber nicht - das ist im Sinn von Güntensperger-Mosnang - die Wählbarkeit einschränken, sondern das Thema ist, wenn diese Fachkunde nicht ausreichend nachgewiesen werden kann, so kauft man dieses Wissen eben ein. Das ist das Natürlichste auf der Welt. Das müssen auch wir von der Verwaltung und Regierung machen. Wenn wir Fachwissen nicht haben, kaufen wir das zu. Das ist eigentlich etwas ganz Normales. Die Regierung - ich möchte da nochmals zitieren - hat gesagt: «Die Mehrheit der Mitglieder der GPK hat die zur Kontrolltätigkeit erforderliche Fachkunde nachzuweisen.» Das ist der Unterschied zum Vorschlag der FDP-Fraktion. Dort überlassen Sie es der GPK, dass sie selbst das nachweisen kann. Wir konnten diesen Antrag nicht diskutieren in Bezug auf die Verfassungsmässigkeit. Das müsste man irgendwie sicherstellen. Das ist sehr schwierig jetzt in dieser kurzen Zeit. Ich denke, dass die Regierung Hand bieten würde, dass man in diese Richtung weiterarbeitet. Wie wir aber ganz konkret mit dieser Situation umgehen, das müsste man irgendwie noch besprechen. Sie haben aber eine Möglichkeit. Sie könnten auch den Antrag der Regierung aus der ersten Vorlage, den ich Ihnen vorgelesen habe, übernehmen, dann hätte man diese Formulierung und wäre ganz bestimmt verfassungskonform, weil das damals überprüft wurde. Ohne diese Überprüfung hätte die Regierung diesen Art. 57 nicht geschrieben. Ich habe aber kein rotes Blatt in der Tasche. Die Regierung macht das nicht auf Vorrat. Ich hoffe einfach, dass wir jetzt den Weg finden, dass wir die Diskussion über diesen Art. 57 im Interesse der Sache abschliessen können. Wir haben eine Verfassungsgrundlage, die verpflichtet uns, in der Umsetzung einfache Wege zu gehen. Aber es ist im Interesse jeder Person, die ein öffentliches Amt bekleidet, dass sie auch das Wissen entweder selbst mitbringt oder einkaufen kann, damit sie das mit bestem Wissen und Gewissen umsetzen kann, sonst sind die Verantwortlichkeiten eben auch klar. Da hat niemand ein Interesse daran, dass ein öffentliches Amt bekleidet, wer nicht auch das nötige Rüstzeug dazu hat. Ein Vorschlag zur Güte vielleicht: Hat jemand Interesse, den Antrag der Regierung ins Gespräch zu bringen? Das wäre ganz bestimmt verfassungskonform. Die FDP-Fraktion ist ganz nah am Antrag, aber nicht gleich. Das müsste man kurz überprüfen, ob das überhaupt verfassungsmässig ist.

Ratspräsident: Das Präsidium sieht eine Eintretensdebatte vor. Der Kantonsrat berät Art. 24 Bst. a und Art. 57 in erster Lesung.

Präsident der vorberatenden Kommission: Auf die Vorlage ist einzutreten.

Die vorberatende Kommission zu dieser Vorlage hat sich nach der Septembersession 2008 zu zwei weiteren Sitzungen getroffen. Die Resultate liegen Ihnen in Form der Anträge für die 1. und 2. Lesung zum Gemeindegesetz, aber auch zum Nachtrag zur Kantonsverfassung vor. Ich beschränke mich hier auf wesentliche Ausführungen zu den Anträgen für die 1. Lesung zum Gemeindegesetz. Gemäss Ihren Rückweisungsentscheiden hat sich die vorberatende Kommission mit den Aufträgen des Rates auseinandergesetzt. Betroffen von der Rückweisung waren die Art. 24 und 57. Art. 24 und damit übereinstimmend Art. 66 für die Parlamentsgemeinden bestimmt, welche Geschäfte dem fakultativen Referendum unterstehen. Die Frage ging dahin, ob der Begriff «Reglemente» für sich allein genüge, oder ob es «allgemein verbindliche Reglemente» heissen muss. Bei Art. 57 geht es schliesslich um die Fachkunde, welche die Geschäftsprüfungskommissionen mitbringen müssen. Bei Art. 24 bzw. 66 fand sich die vorberatende Kommission rasch. Sie stimmte dem Zusatz «allgemein verbindlich» bei 3 Enthaltungen und 1 Abwesenheit ohne Gegenstimme zu. Das Thema Fachkunde der Geschäftsprüfungskommission war im Wesentlichen dafür verantwortlich, dass die vorberatende Kommission zweimal tagen musste. Auf die erste Sitzung hin beauftragte sie Dr. Markus Bucheli, einen Bericht zur Verfassungsmässigkeit zu unterbreiten. Dieser Bericht sollte Auskunft darüber geben, ob Art. 57 in der Fassung der vorberatenden Kommission, wie sie dem Rat auf die Septembersession 2008 hin unterbreitet worden war, verfassungsmässig ist. Dr. Markus Bucheli kam zum Ergebnis, dass sowohl die Vorlage der Regierung als auch die Fassung der vorberatenden Kommission nicht den Vorgaben von Art. 87 der Kantonsverfassung entsprechen. Er ortete Regelungsbedarf bezüglich der Unabhängigkeit der GPK und deren Fachkunde. Die vorberatende Kommission diskutierte in der Folge zunächst darüber, ob das Problem so gelöst werden soll, dass die Kantonsverfassung geändert wird. Sie lehnte dies schliesslich ab, ich komme in der Spezialdiskussion dann nochmals darauf zurück.

Nachdem die vorberatende Kommission einen solchen Antrag auf Änderung der Kantonsverfassung abgelehnt hatte, rang sie sich aufgrund der von Dr. Markus Bucheli unterbreiteten Formulierungsvorschläge schliesslich zu einer Formulierung von Art. 57 durch. Massstab der Mehrheit der vorberatenden Kommission war dabei stets unter Beachtung der Verfassungsmässigkeit, eine möglichst niederschwellige Fachkundeanforderung zu formulieren. Weitere Überlegungen nach der ersten Kommissionssitzung zeigten, dass die Formulierung noch immer nicht zu befriedigen vermochte. Das Bestreben der vorberatenden Kommission ging erneut in die Richtung, vor allem für kleinere Gemeinden, Kooperationen usw., die Schwelle möglichst tief anzusetzen. Die vorberatende Kommission kam daher an der Sitzung vom 19. Dezember 2008 in Anwesenheit wiederum von Dr. Markus Bucheli erneut auf Art. 57 zurück. Es wurde nochmals intensiv und auch kontrovers diskutiert. Das letztlich obsiegende Ergebnis zu dieser Bestimmung finden Sie auf dem gelben Blatt. Die von der vorberatenden Kommission einstimmig vorgenommene Ergänzung in Art. 55 des Gesetzes wurde nötig, weil im Gutachten von Dr. Markus Bucheli ebenfalls aufgezeigt worden war, dass wegen der Kantonsverfassung die Unabhängigkeit der GPK ebenfalls auf Gesetzesstufe umzusetzen ist, so wie dies auch im geltenden Gemeindegesetz der Fall ist.

Art. 62a, der Ihnen ebenfalls neu vorliegt, regelt das Thema Fachkunde der GPK bei Parlamentsgemeinden. Diese Regelung war im Entwurf der Regierung nicht enthalten gewesen. Die neu aufgenommenen Bestimmungen von Art. 162bis, die eine Änderung des VRP vornimmt, ist notwendig, weil das neue Gemeindegesetz keine Minderheitsbeschwerde mehr vorsieht. Diejenige von Art. 162ter enthält eine demgegenüber nicht zwingende, sich aufgrund des Wegfalls des Amtszwangs aber anbietende Änderung des Volksschulgesetzes. Schliesslich wurde der in 1. und 2. Lesung bereinigten Vorlage durch die vorberatende Kommission in der Schlussabstimmung mit 19:0 Stimmen bei 1 Enthaltung zugestimmt. Nach Schluss der Beratungen durch die vorberatende Kommission teilte mir das Departement des Innern im Weiteren mit, dass die Regierung am 20. Januar 2009 die Rechtsgültigkeit des Datenschutzgesetzes festgestellt und den Vollzugsbeginn festgelegt habe, nämlich durch den Kanton am 1. Januar 2009, durch die Gemeinden am 1. Januar 2010. Es wurde auf das Amtsblatt 2009 232 verwiesen. In Art. 42 des Datenschutzgesetzes wird Art. 9bis des geltenden Gemeindegesetzes aufgehoben. Mit dieser Invollzugsetzung wird Art. 8 des Entwurfes des neuen Gemeindegesetzes gegenstandslos. Er kann deshalb gestrichen werden. Der Sprechende wies die vorberatende Kommission an der Sitzung vom 19. Dezember 2008 darauf hin, dass dies so zur Kenntnis genommen werden müsse, dass Art. 8 obsolet werde, wenn das Datenschutzgesetz in Kraft trete. Dies ist nun der Fall. Ich werde deshalb in der Spezialdiskussion zu dieser Bestimmung sprechen und Ihnen die Streichung beantragen.

Erlauben Sie mir zum Schluss meiner Ausführungen im Sinn eines Gesamtüberblicks einen kurzen Ausblick auf die Anträge für die 2. Lesung. Es handelt sich dort im Wesentlichen um Folgekorrekturen aus den Änderungsanträgen gemäss 1. Lesung und um Anpassungen aufgrund einer ersten Beurteilung durch die Redaktionskommission, die in der vorberatenden Kommission vorgenommen wurden, und für diese Anregungen waren wir sehr dankbar.

(im Namen der SVP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten.

Die SVP-Fraktion ist nach wie vor nicht sehr glücklich über Gesetze, die die Einschränkung der Wählbarkeit von Kommissionsmitgliedern einschränkt. Diese Einschränkungen sind in der Kantonsverfassung nicht gegeben, und wir werden jeden Antrag, der diese Nichtwählbarkeit wieder zurücknimmt, unterstützen.

(im Namen der GRÜ-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten.

In der Tat ist es so, dass die Beratung des Gemeindegesetzes in der vorberatenden Kommission eine Zangengeburt war. Das gilt auch für den besagten Art. 57, für den, wie der Kommissionspräsident bereits erläutert hat, zwei Sitzungen notwendig gewesen sind. In der Tat ist die Frage der Verfassungsmässigkeit nicht einfach ohne Weiteres von der Hand zu weisen, wie dies Locher-St.Gallen vorher getan hat. Die Verfassung sagt, dass ein GPK-Mitglied fachkundig sein muss und dass dies im Gesetz dann näher zu regeln ist. Das ist der eine Punkt.

Zu Art. 137: Hier geht es um die Ausgestaltung der Zweckverbände, um eine Ausweitung der Zweckverbände auf private Körperschaften und Anstalten. Das ist anders, als das heute der Fall ist. Hier ist eine Ausweitung, die von unserer Fraktion so nicht beanstandet wird und so auch nicht unterstützt werden kann. Ich werde nach dem Eintreten auf diesen Artikel zurückkommen. In der Tat ist es so, dass man bei der Verfassungsänderung ganz klar gesagt hat, dass bei den über 120 Zweckverbänden es bei der Umsetzung in einen Gemeindeverband nicht zweckmässig wäre, alles umzusetzen, zumal es etliche Zweckverbände gibt, die über die Kantonsgrenze hinausgehen. Die GRÜ-Fraktion war damals damit einverstanden, dass man die Zweckverbände wieder in die Verfassung aufnimmt, allerdings ohne diese Erweiterungen von privatrechtlichen organisierten Körperschaften oder Anstalten.

Kommissionspräsident: Weil in der Spezialdiskussion als erste Bestimmung Art. 57 zur Diskussion steht, beantrage ich, dass zunächst über Art. 8 diskutiert wird. Oder muss das am Schluss über einen Rückkommensantrag gemacht werden? Antwort Ratspräsident: Es ist gut so.

Zu Art. 8: Ich habe bereits einleitend darauf hingewiesen, dass aufgrund des Datenschutzgesetzes dieser Artikel im Entwurf des Gemeindegesetzes überflüssig ist und gemäss meiner Überzeugung gestrichen werden kann.

Art. 137 (Begriff). beantragt im Namen der GRÜ-Fraktion, auf Art. 137 Abs. 3 zurückzukommen und für den Fall, dass der Kantonsrat auf die Bestimmung zurückkommt, Art. 137 Abs. 3 wie folgt zu formulieren: «Öffentlich-rechtliche Körperschaften und Anstalten, die Gemeindeaufgaben erfüllen, können ihm angehören, wenn sie zum Verbandszweck eine besondere Beziehung haben.»

Die Begründung steht auf dem grauen Blatt. Es geht hier um die Zuständigkeitsordnung. Eine Vermischung oder Fusion dieser öffentlich-rechtlichen Körperschaften mit privatrechtlich organisierten Anstalten und Körperschaften ist rechtlich sehr verwegen, weil bei allfälligen Streitigkeiten oder Haftungsfragen Schwierigkeiten in der Rechtsanwendung vorprogrammiert sind. Es stellt sich spätestens dann die Frage, welches Recht - öffentliches oder privates - zur Anwendung gelangen wird. Dies könnte für die in einem Zweckverband organisierten Gemeinden unabsehbare Folgen haben. Ich habe es beim Eintreten bereits gesagt, dass die Ausweitung der Zweckverbände auch auf privatrechtlich organisierte Körperschaften über das hinausgeht, was in der alten Verfassung Gegenstand war.

Kommissionspräsident: Auch in der vorberatenden Kommission wurde ein Rückkommensantrag gestellt. Dieser wurde mit 16:5 Stimmen abgelehnt.

Ich möchte nur verhindern, dass wir auf Missverständnissen aufbauen. Zu Ritter-Altstätten: Ich möchte Ihnen nicht ein möglicherweise interessantes Anwaltsmandat einer Klage gegen eine mögliche Verordnung nehmen. Aber ich möchte trotzdem nicht, dass wir schon streiten, wenn dieses revidierte Gesetz in Vollzug gesetzt wird. Ich habe lediglich gesagt, dass ich bei diesen Artikeln die Frage mitnehmen will, ob es denn eine Verordnung braucht. Es gibt gesetzesergänzende Verordnungen und es gibt Verordnungen, die den Vollzug regeln, was - angemessen - auch Spielraum gibt. Es ist durchaus auch denkbar, dass die Praxis solches verlangt. Ich habe nicht gesagt, dass jetzt Verordnungen gemacht werden, sondern, dass ich die Frage mitnehmen will. Äusserungen zu diesem Thema stehen nachher im Protokoll, und die Regierung nimmt das sehr ernst. Dennoch müssen wir schauen, vollzugstaugliche Grundlagen zu haben.

Art. 57 [c) Fachkunde]. beantragt im Namen der SP-Fraktion, Art. 57 Abs. 2 wie folgt zu formulieren: «Fachkundig ist, wer:

a) als Revisor oder Revisorin nach der eidgenössischen Revisionsaufsichtsgesetzgebung zugelassen ist, oder

b) über eine Ausbildung verfügt, welche auch Buchhaltung sowie Finanz- und Rechnungswesen umfasst und sich bei seiner beruflichen Tätigkeit von zusammenhängend wenigstens drei Jahren, die bei Amtsantritt nicht länger als drei Jahre zurückliegt, mit Fragen der Buchhaltung sowie des Finanz- und Rechnungswesens oder der Rechnungsrevision befasste.»

Die SP-Fraktion stellt hier einen kleinen, aber nicht unwesentlichen Antrag zur Fachkunde in Anlehnung an das gelbe Blatt. Dies unter der Prämisse, dass die ganze Fachkunde im Gesetz geregelt wird. Wir sind der Meinung, dass, wenn schon so viel geregelt wird, es auch zweckmässig sein soll. Gemäss dem Vorschlag der vorberatenden Kommission wäre es so, dass in Bestimmung a) ein relativ hohes Abschlussniveau in der Fachkunde nötig wäre, in Bestimmung b) aber ein sehr tiefes Ausbildungsniveau genügt. Jede Person mit einem kaufmännischen Abschluss - je nach Auslegung auch mit einem handwerklichen Abschluss - wäre somit fachkundig, auch wenn sie sich Jahre oder gar Jahrzehnte nicht mehr mit Buchhaltung und Finanzwissen beschäftigt hat. Dies kann es aber nicht sein, weil sich so die Frage stellt, wofür dann die Bestimmung a) noch gut sein soll. Die Idee muss doch sein, dass einerseits ein anspruchsvoller Abschluss, andererseits aber auch eine Ausbildung auf tieferem Niveau, die mit einer gewissen Berufspraxis kombiniert ist, zur Fachkunde führt. Die SP-Fraktion bittet, ihrem Antrag in Bestimmung b) das «oder» durch ein «und» zu ersetzen und damit eine zweckmässige Gesetzesbestimmung zu schaffen.

beantragt im Namen der FDP-Fraktion, Art. 57 Abs. 1 wie folgt zu formulieren: «Die Geschäftsprüfungskommission stellt die angemessene fachkundige Kontrolle des Finanzhaushalts sicher.» sowie Abs. 2 und 3 zu streichen und den Randtitel wie folgt zu formulieren: «c) Fachkunde».

Das Angebot von Regierungsrätin Hilber ist nicht im Sinn der FDP-Fraktion. Diese hat Bedenken, wenn die Regierung die Anforderungen an die GPK durch Verordnung regeln will. Das zeigt auch der Vorschlag der SP-Fraktion, der dahin geht, dass eine Revisorenausbildung Grundlage für die Mehrheit der Mitglieder der GPK sein soll. Und auch der Vorschlag der vorberatenden Kommission zielt in diese Richtung, wenn er in Abs. 2 Bst. a) Revisoren oder Revisorinnen vorsieht, um dann in Abs. 2 Bst. b) auf irgendeine angemessene kaufmännische Ausbildung zu verweisen. Da stellt sich die Frage, ob diese kaufmännische Ausbildung der Revisorenausbildung irgendwie entsprechen muss oder ob eine einfache kaufmännische Grundausbildung genügt. Ich denke, dass dieser Interpretationsspielraum den Gerichten erhebliches Kopfzerbrechen verursachen könnte. Die FDP-Fraktion ist der Meinung, dass die GPK als gewählte Instanz einer Gemeinde durchaus eine Eigenverantwortung hat und diese auch wahrnehmen soll. Sie soll in eigener Verantwortung und im Hinblick auf die Grösse des Gemeindehaushaltes entscheiden, ob sie für die Kontrolle des Finanzhaushaltes genügend fachkundig ist oder ob sie eine externe Fachstelle beiziehen will. Wir denken, dass diese Lösung verfassungsmässig ist. Diese Bestimmungen - die Unabhängigkeit und in diesem speziellen Fall die Fachkunde - sind auslegungsbedürftig. Ich denke, wenn zwei bis drei Juristen darüber befinden, dann werden sich auch zwei, drei oder mehr Meinungen bilden. Ich beantrage, dem Antrag der FDP-Fraktion zuzustimmen und den Antrag der vorberatenden Kommission sowie den der SP-Fraktion abzulehnen.

Es scheint so, dass sich dieser Art. 57 zum eigentlichen Schicksalsartikel des neuen Gemeindegesetzes entwickelt. Insoweit ist das verständlich, als es eine neue Bestimmung in der Kantonsverfassung gibt, die den Gesetzgeber fordert und aufgrund derer wir Neuland betreten. Sie haben gehört, dass die Mehrheit meiner Fraktion Art. 57 so, wie ihn die vorberatende Kommission beschlossen hat, ablehnt. Ich persönlich bin anderer Meinung und möchte das kurz begründen: Aus meiner Sicht ist der Verfassungsauftrag, wie er in Art. 87 festgelegt wurde, umzusetzen. Wir haben uns in der vorberatenden Kommission mit der Tragweite von Art. 87 der Kantonsverfassung eingehend auseinandergesetzt. Das Gutachten, das dort eingeholt wurde, enthält unter anderem folgende Ausführungen. Es heisst da: «Aus der in Art. 87 KV enthaltenen Wendung geht hervor, dass diese Verfassungsbestimmung der Umsetzung auf Gesetzesebene bedarf. Es besteht eine Normierungspflicht des Gesetzgebers, indem das Gesetz sein soll, wie Unabhängigkeit und Fachkunde bei der Kontrolle der Finanzhaushalte sichergestellt werden. Dies bedeutet, dass Art. 87 KV keine Self-executing-Norm oder unmittelbar anwendbare Norm darstellt, sondern den Erlass von gesetzlichen Bestimmungen verlangt. Die Wendung bedeutet sodann, dass eine generelle gesetzliche Ermächtigung zum Erlass von Verordnungsrecht durch die Regierung ausgeschlossen ist.»

Ich denke, aus dieser letzten Bemerkung ergibt sich auch, dass man die Festsetzung der Fachkunde ebenso wenig einfach an die GPK delegieren kann. Weiters scheint es falsch zu sein, in diesem Zusammenhang Art. 94 der Kantonsverfassung anzurufen, weil Art. 87 eine Spezialbestimmung ist, die die Fachkunde und die dazugehörigen Anforderungen ausdrücklich regelt. Der Antrag der FDP-Fraktion ist - es tut mir leid, dass ich das feststellen muss - auch praktisch gleich wie der ursprüngliche Antrag der Regierung und derjenige der vorberatenden Kommission. Diese wurden allesamt als verfassungswidrig beurteilt. Ich denke, dass wir uns hier nicht auf gesetzgeberisches Glatteis begeben sollten.

Die jetzige Fassung der vorberatenden Kommission wurde im Rahmen einer sehr ausführlichen Beratung anlässlich von zwei Kommissionssitzungen erarbeitet. Dabei blieb die festgesetzte Grenze von 10 Mio. Franken unbestritten. Selbstverständlich hat diese letztlich etwas Willkürliches an sich, aber ein Betrag von 12 Mio. Franken oder 8 Mio. Franken wäre genauso willkürlich. Ich glaube, es muss einfach einmal ein Betrag im Rahmen des gesunden Menschenverstandes angenommen werden. Das Problem der Bestimmung liegt darin, dass ganz unterschiedliche Verhältnisse erfasst werden müssen. Wir haben einerseits Gemeinden mit einem laufenden Aufwand von 9,8 Mio. oder weniger, die erfasst werden müssen, andererseits kleine Kooperationen, die vielleicht einen laufenden Aufwand von 100'000 Franken haben. Im Rahmen der Beratungen wurde auch wiederholt darauf hingewiesen, dass Fachkunde eigentlich durch Ausbildung und Erfahrung ausgewiesen werden müsste. Mehrmals wurde das Beispiel der Anwaltssekretärin erwähnt, die zwar Buchhaltung und Rechnungswesen einmal erlernt hat, im Rahmen ihrer Berufstätigkeit aber nicht mehr ausgeübt hat und deshalb wohl kaum noch als fachkundig gelten kann. Die vorberatende Kommission hat sich anders entschieden und hat gesagt, dass es nicht Ausbildung und Erfahrung braucht, sondern dass Ausbildung allein genügt. Da wurde die Latte wirklich sehr tief gesetzt. Mit Blick auf die Kommissionsberatungen muss gesagt werden, dass eine kaufmännische Ausbildung eigentlich genügt. Wie gesagt, wurde die Latte sehr tief gesetzt, und es ist fraglich, ob der Verfassungsauftrag so erfüllt wird. Allerdings lässt das Gesetz auch durchaus einen Spielraum zu. Es ist so, dass die GPK jeweils zu Beginn der Amtsdauer und bei jeder Mutation die Fachkunde überprüfen kann. Ich denke, in diesem Rahmen kann man den unterschiedlichen Verhältnissen Rechnung tragen. Es liegt dann jeweils an den GPK-Mitgliedern zu überprüfen, ob die erforderliche Fachkunde gegeben ist. Ich denke, dass in der jetzigen Fassung der vorberatenden Kommission eine verfassungskonforme Auslegung von Art. 57 möglich ist. Ich ersuche Sie deshalb, dieser Fassung zuzustimmen und den weiter gehenden Antrag auch der SP-Fraktion abzulehnen.

Wie bereits angekündigt, wird die SVP-Fraktion den Antrag der FDP-Fraktion unterstützen. Wir werden dieses Geschäft auf keinen Fall auf die Verordnungsstufe delegieren.

Im Rahmen der Vorbereitung zu diesem Geschäft gelangte eine kleine Ortsgemeinde mit einer Frage zum Begriff «Fachkunde» an mich. Es geht da beispielsweise um einen diplomierten Landwirt, der einen eigenen Betrieb führt. Genügt da für die Fachkunde ein Nachweis über mehrere Jahre Erfahrung? Ich meine, gemäss der Fassung der vorberatenden Kommission sollte das möglich sein. Ich wäre aber froh, wenn z.B. Regierungsrätin Hilber diese Frage auch zuhanden des Protokolls beantworten könnte. Ein anderes Beispiel ist mein Kleinbetrieb, den ich seit 15 Jahren führe. Ich hatte nie eine Stunde Buchhaltungsunterricht, führe aber seit Beginn die Buchhaltung selber. Heute mache ich sicher mehr Umsatz als gewisse Kooperationen, um die es in diesem Gesetz geht. Auch in meinem Fall sollte eigentlich - gemäss der Fassung der vorberatenden Kommission - durch die mehrjährige Tätigkeit die Fachkunde gegeben sein. Oder sieht das die Departementsvorsteherin anders?

Dem Antrag Locher-St.Gallen ist zuzustimmen.

Der Sprecher der vorberatenden Kommission hat mehrmals dieses Gutachten von Dr. Markus Bucheli angesprochen, ebenso Bürgi-St.Gallen. Dabei wurde die Normierungspflicht, die dort im Gesetz festgehalten sei, erwähnt. Ich stelle jetzt allerdings fest, dass neu Art. 55 angepasst wurde und dass da die Unabhängigkeit auch nicht umschrieben und normiert wird. Wenn es hier genügt, einfach das Wort «unabhängig» einzufügen, um der Kantonsverfassung in Art. 87 Genüge zu tun, dann genügt auch die vorgeschlagene Variante der FDP-Fraktion auf dem grauen Blatt mit dem Hinweis auf die angemessene fachkundige Kontrolle. Ich meine, es sei der Verfassung durchaus Genüge getan.

Dann hat Bürgi-St.Gallen auf die unterschiedlichen Verhältnisse in den einzelnen Gemeinden hingewiesen. Weil dem so ist, bin ich der Meinung, dass dem Vorschlag Locher-St.Gallen zuzustimmen sei. Diese Formulierung erlaubt eine angemessene fachkundige Kontrolle, um angemessen auf die Grösse und Komplexität einer Gemeinde- oder Ortsgemeinderechnung reagieren zu können. Zum Schluss noch ein Wort zum sogenannten schlanken Vorschlag der Regierung. Regierungsrätin Hilber hat bezeichnenderweise aus Art. 57 nur den ersten Satz genannt. Im zweiten folgt dann «die Regierung erlässt durch Verordnung Vorschriften über die Anforderungen» - und sogar - «und deren Nachweis». Ich habe Zweifel, dass dies so schlank umgesetzt werden kann, wie das beim Vorschlag der FDP-Fraktion möglich ist.

Zu Imper-Mels: Das konkrete Beispiel, das Sie genannt haben, müsste man speziell anschauen. Ich kann jetzt nicht einfach einen Persilschein geben. Aber der Vorschlag, wie ihn die vorberatende Kommission beantragt, bietet drei Möglichkeiten und den meisten Spielraum. Es heisst, dass fachkundig ist, wer als Revisor gemäss eidgenössischer Revisionsaufsichtsgesetzgebung zugelassen ist, wer über eine Ausbildung mit Kenntnissen in Buchhaltung sowie Finanz- und Rechnungswesen verfügt oder wer eine berufliche Tätigkeit von zusammenhängend wenigstens drei Jahren in diesem Fachgebiet ausübt. Das alles lässt viel Spielraum offen. Die Leute, die diese Verantwortung wahrnehmen, müssen über entsprechende Ausweise und über entsprechendes Fachwissen verfügen, ansonsten muss das Wissen eingekauft werden. Und das ist immer möglich.

Zu Eugster-Wil: Es ist richtig, dass ich nicht alles vorgelesen habe, weil ich vor allem auf den Antrag der FDP-Fraktion reagieren wollte. Ich bin bei diesem sehr offenen Antrag nicht sicher, ob in der Verordnung nicht noch etwas geregelt werden müsste; dies müsste noch überprüft werden. Der Antrag, den die vorberatende Kommission erarbeitet hat, definiert das Verordnungsprogramm und schreibt dieses ins Gesetz. Dies wollte die Regierung eigentlich nicht, weil auf Verordnungsebene viel schneller reagiert und auch Praxiserfahrung aufgenommen werden kann. Daran muss sich die Gesetzgebung messen. Es ist bekannt, dass das Verfahren für eine Gesetzesänderung in der Regel ein Jahr dauert. Verordnungen hingegen können von der Regierung sehr schnell geändert werden, auch im Gespräch mit der Vereinigung St.Galler Gemeindepräsidentinnen und Gemeindepräsidenten (VSGP) oder mit Behörden, die zu diesem Thema etwas einbringen möchten.

Ich gehe davon aus, dass bei der Unterstützung des Antrags der FDP-Fraktion das Verordnungsthema nicht vom Tisch ist. Dies möchte ich als offene Frage mitnehmen, um die Vollzugstauglichkeit sicherzustellen. Es gibt immer wieder Rückfragen aus der Praxis an das Departement, die Unsicherheiten aufdecken. Deshalb müssen zum Wohl der Sache und zur Unterstützung der politischen Behörden allenfalls Präzisierungen, die die vorberatende Kommission ins Gesetz schreiben möchte, auf Verordnungsebene vorgenommen werden.

Zur SVP-Fraktion: Bei einer Unterstützung des Antrags der FDP-Fraktion stellt sich die Frage, ob die Regierung im Interesse eines guten Vollzuges nicht eine Verordnung machen müsste. Wir möchten für die Zukunft klarere Vorgaben, als wir sie heute haben. Ansonsten müsste gar nichts verändert werden.

Regierungsrätin Hilber hat in ihrem Votum gesagt, dass der Antrag der FDP-Fraktion zu unbestimmt sei und dass die Regierung zur Vollzugsregelung deshalb eine Verordnung erlassen müsse. Auch ich bin der Auffassung, dass über die Verfassungsmässigkeit des Antrages der FDP-Fraktion diskutiert werden kann. Garantiert nicht verfassungsmässig wäre aber eine Verordnung der Regierung bei Gutheissung des Antrags der FDP-Fraktion. Und zwar deshalb, weil eine solche Verordnung nicht dem Vollzug dienen würde, sondern rechtsetzend wäre. Der Antrag der FDP-Fraktion - so wie ich ihn verstehe - enthält aber sicher keine Ermächtigung an die st.gallische Regierung, irgendwelches Recht zu setzen. Deshalb bin ich sehr dezidiert der Auffassung, dass, wenn dann eine Verordnung käme, in der das, was im Verordnungsentwurf der vorberatenden Kommission vorgelegen hat, nochmals normiert werden sollte, eine solche garantiert verfassungswidrig wäre. Für den Fall, dass eine solche Verordnung erlassen würde, möchte ich schon heute eine entsprechende Klage zur Schaffung von klaren Verhältnissen in Aussicht stellen. Denn ich wäre dann nämlich einer dieser HSG-Absolventen, der bei der Primarschulgemeinde Hinterforst nicht mehr Rechnungsrevisor sein könnte, weil ich von Buchhaltung, Finanz- und Rechnungswesen zu wenig verstehe.

Noch einmal zur Frage der Verordnung: Ich habe in meinem Votum ausgeführt, dass die FDP-Fraktion der Auffassung ist, dass der ursprüngliche Vorschlag der Regierung, der eine Verordnung intendiert, nicht akzeptabel ist. Die FDP-Fraktion ist ganz klar der Auffassung, dass das Gremium GPK selbst entscheidet, ob es fachkundig ist oder nicht.

Ratspräsident: Die Vorlage ist in 2. Lesung durchberaten und geht zur Vorbereitung der Schlussabstimmung an die Redaktionskommission.

(im Namen der GRÜ-Fraktion): Zunächst ist festzuhalten, dass das geltende Gemeindegesetz aus dem Jahr 1979 sich in der langjährigen Praxis bestens bewährt hat. Das Gemeindegesetz ist eines der wichtigsten kantonalen Gesetze. Von ihm hängt das durchdachte Funktionieren der untersten Staatsebene und die Beziehung zwischen Bürgerschaft und Gemeindebehörde ab. Im Nachhinein und nach der Diskussion kann die Frage zu Recht gestellt werden, ob eine Teilrevision des Gemeindegesetzes nicht auch genügt hätte, bei der lediglich jenes zwingend angepasst worden wäre, was durch die neue Kantonsverfassung vorgegeben worden ist.

Die GRÜ-Fraktion ist mit dem vorliegenden totalrevidierten Gemeindegesetz alles andere als glücklich, zumal während den fünf Beratungstagen in der vorberatenden Kommission offensichtliche Schwächen der Gesetzesvorlage zutage getreten sind. Die GRÜ-Fraktion ist der Ansicht, dass die Bedeutung und die Auswirkungen einzelner Änderungen sowie die Streichung verschiedener, bewährter Bestimmungen für die kommunale Praxis nicht oder zu wenig erkannt worden sind. Dies kann zu Rechtsunsicherheiten führen, welche zu weiteren Nachbesserungen führen werden. So soll beispielsweise mit dem Hinweis auf die zu stärkende «Gemeindeautonomie» mit Ausnahme von Gemeindeordnungen, allgemeinverbindlichen Vereinbarungen von Zusammenschlüssen von Gemeinden in Zweckverbänden oder Gemeindeverbänden keine Vorprüfung von rechtssetzenden Reglementen und auch keine Genehmigung dieser Erlasse durch das zuständige Departement mehr erfolgen. Die Begründung vermag aus der Sicht der GRÜ-Fraktion keinesfalls zu überzeugen. Die Gemeindeautonomie kann nicht einfach durch den Wegfall der Genehmigungspflicht für Reglemente verstärkt werden. Es stellt sich die Grundsatzfrage. was Gemeindeautonomie im Licht von Art. 87 Kantonsverfassung bedeutet und wie weit sie in dem Rechtsstaat ausgeübt werden kann. Die Gemeindeautonomie kann sich wohl in einem Rechtsstaat nur innerhalb der Schranken verfassungsmässiger Rechte der Bundesverfassung und der Kantonsverfassung sowie innerhalb des Rahmens von Gesetzen (von Bund und Kanton) abspielen. Es ist Ihnen auch bekannt, dass selbst der Kanton bei gewissen Gesetzen und Reglementen den Bundesrat nach Genehmigung nachsuchen muss. So betrachtet beschränkt sich der Handlungsspielraum von Gemeinden, in dem sie wirklich autonom handeln können, tatsächlich nur auf wenige Bereiche. Heikel sind vor allem jene Bereiche, in denen in die Rechtsstellung des Bürgers eingegriffen wird. Dies, zumal der Wegfall der Genehmigungspflicht auch für rund 500 Spezialgemeinden ganz oder teilweise gilt, soweit nicht spezialgesetzliche Regelungen zu beachten sind. Auch in sensiblen Bereichen, wie beispielsweise bei den politischen Rechten etwa, enthält das geltende Gemeindegesetz Leitplanken. Letztere fehlen im neuen Gemeindegesetz. Sie müssen in der Gemeindeordnung festgelegt werden. Ich frage mich, ist dies zweckmässig, wenn politische Gemeinden frei bestimmen können, wie hoch beispielsweise das Quorum für ein Referendum sein muss? Fördert das neue Gesetz die Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden oder allenfalls deren Zusammenschluss? Die GRÜ-Fraktion hat das Weiterbestehen der Zweckverbände nach der bisherigen Regelung mitgetragen. Eine Ausweitung der Zweckverbände auf privatrechtlich organisierte Körperschaften und Anstalten kann die GRÜ-Fraktion indes nicht mittragen, weshalb wir den Nachtrag zur Kantonsverfassung ablehnen.

Auch das Gemeindegesetz können wir nicht gutheissen. Zwei wichtige Punkte sind für diesen Entscheid massgebend:

1. die Formulierung von Art. 137;

2. der Wegfall der Genehmigungspflicht für Reglemente.

(im Namen der SP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten.

Die SP-Fraktion ist im Unterschied zu Locher-St.Gallen etwas anderer Meinung. Wir sind mit Art. 57 insofern nicht zufrieden, dass nach unserer Ansicht die Hürden zu wenig hoch gesetzt werden. Wir werden deshalb in der Spezialdiskussion einen entsprechenden Abänderungsantrag stellen. Wir sind der Meinung, dass es sinnvoll ist, im Gesetz diese Fachkunde zu regeln, um zukünftigen Schwierigkeiten bei der Durchführung eben vorzubeugen.

stellt Ordnungsantrag auf Wiederholung der Abstimmung.

Ich habe den Eindruck, dass verschiedene Mitglieder dieses Rates die Abstimmung auch so verstanden haben wie Würth-Goldach. Ich bitte, definitiv zu klären, ob es zwei Abstimmungen geben soll oder nicht. Das Missverständnis rührt von den Ausführungen durch Güntzel-St.Gallen her, der gesagt hat, er wolle wenigstens einen Teilerfolg. Damit hat er zum Ausdruck gebracht, dass er selber auch zwei Abstimmungen erwartet. Ich glaube, das hat dazu geführt, dass verschiedene Mitglieder dieses Rats davon ausgingen, dass zweimal abgestimmt wird. In einem Bereich wollten sie vielleicht zustimmen, im andern ablehnen.

Dem Rückweisungsantrag Hartmann-Rorschach ist zuzustimmen.

Der Vorschlag der Regierung mag verfassungskonform sein. Aber Verfassungskonformität ist nicht das einzige Kriterium für die Gesetzgebung. Gesetzgebung sollte nämlich auch zweckmässig sein. Zweckmässig ist der Vorschlag der Regierung aber nicht. Wir müssen daher eine Regelung anstreben, die sowohl verfassungskonform als auch zweckmässig ist. Einerseits werden durch das Erfordernis der fachkundigen Geschäftsprüfungskommission insbesondere die Probleme für kleine Korporationen massiv erhöht, ohne dass diesen zusätzlichen Problemen, Kosten und Aufwendungen irgendein messbarer Nutzen gegenübersteht. Andererseits wird auch die Wahl der Geschäftsprüfungskommission durch dieses Erfordernis der Fachkundigkeit erschwert. Dazu kommt, dass die Fachkundigkeit - wie Güntzel-St.Gallen zu Recht festgehalten hat - in einer Verordnung festgelegt wird, was bedeutet, dass durch eine einfache Verordnungsänderung die Regierung massiv Einfluss nehmen kann auf die Zusammensetzung von Geschäftsprüfungskommissionen. Deshalb ist es zweckmässig, dass man nach einer anderen Lösung sucht.

(im Namen der CVP-Fraktion): Den Anträgen der vorberatenden Kommission ist zuzustimmen.

Wie ich in meinem Eintretensvotum ausgeführt habe, muss das Gemeindegesetz für sehr viele verschiedene Korporationen stimmen, grosse und kleine. Ich wohne in einer Gemeinde, in der es neben der grossen Stadt Altstätten, die zwei Bürgerversammlungen kennt, auch noch viele kleine Korporationen gibt. Ich gehöre zu insgesamt neun solcher Korporationen. Mir graut davor, in der Vorweihnachtszeit nicht nur an einer Bürgerversammlung der Stadt Altstätten, sondern an neun weiteren Bürgerversammlungen von Korporationen teilnehmen zu müssen. Bei diesen neun Korporationen jedoch hat es bis heute mit einer Bürgerversammlung sehr gut geklappt. Ich bin gerne bereit, meinen Standpunkt zu überprüfen, falls Probleme - v.a. bei kleinen Korporationen - als Folge von nur einer Bürgerversammlung im Frühjahr aufgezählt werden können. Aber solange diese eine Bürgerversammlung keine Probleme verursacht, bitte ich Sie, dem Antrag der vorberatenden Kommission zuzustimmen, weil sonst die Bürgerversammlungen der kleinen Korporationen abgewertet werden. Ich bin der festen Überzeugung, dass Bürgerversammlungen in der Vorweihnachtszeit mit Klaushöck, Weihnachtsessen usw. nicht konkurrieren können, und somit wird der Gemeindedemokratie ein Bärendienst geleistet.

(im Namen der CVP-Fraktion): Art. 4 (Rechtsetzung b] Genehmigung). Zu Art. 4 Abs. 1 Bst. b: Dem Antrag der vorberatenden Kommission ist zuzustimmen und der Antrag der Regierung abzulehnen.

Bei den Genehmigungspflichten sind aus unserer Sicht zwei Aspekte zu berücksichtigen. Der eine Aspekt ist die Frage der Sicherstellung der Rechtmässigkeit der Erlasse. Der andere Aspekt ist die Frage der Machtausübung durch die Kontrolle der Rechtmässigkeit der Erlasse. Wenn wir es ernst meinen mit der Gemeindeautonomie, dann gehört aus Sicht der CVP-Fraktion die Verantwortung für die Rechtmässigkeit der Erlasse der Gemeinden zu den elementaren, essentiellen Aufgaben der Gemeinden. Denn wenn wir den Gemeinden nicht zutrauen, dass sie das übergeordnete Recht korrekt anwenden, dann müssten wir die Gemeindeautonomie «in den Eimer werfen». Wir müssten dann ein System einführen, in dem die Gemeinden Verwaltungsbehörden des Kantons sind, was aber mit unserer Staats- und Rechtsordnung und unserer Staatsauffassung in keiner Art und Weise zu vereinbaren wäre. Es gibt denn auch genügend Möglichkeiten, wie die Gemeinden die Rechtmässigkeit der Erlasse und der allgemeinverbindlichen Vereinbarungen sicherstellen können, ohne dass sie beim Kanton nachfragen.

Zum zweiten Aspekt: Nichts ist unsicherer als die Juristerei. Es gibt das berühmte Sprichwort: «Deux juristes, trois opinions - zwei Juristen, drei Meinungen». Auf diese Art und Weise kann man Macht ausüben. Als Beispiel: Wenn ich als Jurist bei einer Verwaltung arbeite, ein Reglement kontrollieren muss und eine bestimmte Rechtsauffassung habe, dann kann ich der Gemeinde meine Rechtsauffassung aufzwingen, auch wenn diese nicht eine zwingende Rechtsauffassung ist. Ich habe dieses Beispiel selber einmal in der Praxis erlebt, als ich wegen eines Reglements für die Benützung einer Schulanlage relativ intensiv mit dem Bildungsdepartement fechten musste. Dieses hat meine Rechtsauffassung zu meinem Erstaunen nicht geteilt. Ich meine deshalb, dass die Fassung der vorberatenden Kommission - wenn wir es mit der Gemeindeautonomie ernst meinen - die grösstmögliche Autonomie sicherstellt. Falls einmal ein Reglement rechtswidrig sein sollte, dann besteht immer noch die Möglichkeit, dass die Betroffenen das Reglement im Rechtsmittelverfahren vorfrageweise auf seine Rechtmässigkeit überprüfen lassen können. Dann ist der Prüfende aber keine Verwaltungsjuristin oder ein Verwaltungsjurist in einem Departement, sondern es sind die zuständigen Behörden und Gerichte, die diese Prüfung vornehmen.

(im Namen der CVP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten.

Auch die CVP-Fraktion hat sich intensiv mit dieser Vorlage befasst und hat festgestellt, dass es sich bei der Vorlage um keinen grossen innovativen Wurf handelt, sondern um eine Gesetzestotalrevision auf der Grundlage des bisherigen Rechts. Es stellt sich allerdings die Frage, ob wir im Kanton St.Gallen überhaupt einen grossen Wurf im Gemeinderecht brauchen. Was hätte man im Rahmen eines solch grossen - oftmals vermissten - Wurfes anders machen sollen? Wir haben jene, die diesen grossen Wurf wollten, angehört, aber es blieb unklar, was sie und wie sie das System ändern wollten. In der Folge hat sich die gesamte Kritik am neuen Gemeindegesetz auf einige, aber nicht unwesentliche Detailkorrekturen beschränkt. Das Gemeindegesetz hält auch ohne grossen Wurf nicht einfach am bestehenden und geltenden Recht fest. Z.B. wird die Gemeindeautonomie wesentlich gestärkt. Dies setzt dann allerdings voraus, dass die Gemeinden diese Gemeindeautonomie auch leben. Ich erlebe es aber in meiner Berufspraxis oft so, dass auch da, wo die Gemeinde autonom ist, beim kleinsten Problem nach St.Gallen telefoniert wird, um sich zu erkundigen, wie in der betroffenen Sache zu entscheiden sei. Die CVP-Fraktion erwartet von den Gemeinden, dass sie die durch das neue Gesetz eingeräumten Autonomiespielräume dann auch ausnützen.

Wenn wir jetzt in die Detailberatung des Gesetzes einsteigen, dann ist es ganz wesentlich, dass man sich immer vor Augen hält, dass dieses Gesetz - Tinner-Wartau hat es schon erwähnt - für ganz grosse als auch für ganz kleine Gemeinden gilt. Wir müssen also Regelungen finden, die sowohl für die Stadt St.Gallen als auch für eine Elektrokorporation irgendwo in einem kleinen Dorf passen, und es ist wesentlich, dass man nicht nur die eigenen Bedürfnisse vor Augen hat, sondern sich auch überlegt, was die Bedürfnisse anderer sind. Unter diesem Aspekt gibt es gewisse ganz wesentliche Punkte bei dieser Reform, die man im Auge behalten muss. Sie wurden bereits erwähnt. Da ist die Frage der Budget- und Rechnungsgemeinde. Weiters macht eine Trennung der beiden Bürgerversammlungen für grosse Gemeinden einen Sinn, für kleine Korporationen hingegen nicht. Dann ist hier auch noch die Frage der qualifizierten Revision. Im Schweizerischen Gesellschaftsrecht wurde eine differenzierte Lösung eingeführt, doch die Regierung des Kantons St.Gallen will bei der Revision alles, was unzweckmässig zu sein scheint, über einen Leisten brechen. Wesentlich ist auch die Verankerung der Staatsaufsicht im neuen Gemeindegesetz, denn ich muss in meiner eigenen Tätigkeit immer wieder feststellen, dass gewisse Departemente diese bis zum Exzess betreiben. Dem muss Einhalt geboten werden.

Dem korrigierten Antrag der SVP-Fraktion ist zuzustimmen.

Ich sehe mich veranlasst, hier etwas zu sagen. Mir graut davor, dass wir eine an sich klare Frage - nämlich ob beim Wort «Reglement» noch der Zusatz «allgemeinverbindliche» nötig ist - nochmals überprüfen sollen. Dieses Ei ist bereits gelegt und ausgebrütet. Ein Reglement ist - wie ein Gesetz - generell abstrakt. Deshalb ist der Zusatz «allgemeinverbindliche» - wie Güntzel-St.Gallen absolut zu Recht festgestellt hat - nicht erforderlich. Ich bitte Sie, der vorberatenden Kommission -, zumindest dem nicht so sitzungsfreudigen Teil der vorberatenden Kommission, zu dem auch ich gehöre, zu ersparen, dass über eine solche Selbstverständlichkeit noch Worte verloren werden müssen. Ich bitte Sie, dem korrigierten Antrag der SVP-Fraktion zuzustimmen.

Mit Blick auf die Gebührenreglemente wäre es natürlich schön, wenn diese, wie Regierungsrätin Hilber gesagt hat, durch das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip festgelegt wären. Ich glaube aber, dass, wie eben geltend gemacht wurde, Gebühren gelegentlich auch Abgabecharakter haben. Dies ist nicht ganz von der Hand zu weisen.

Es geht jetzt nicht um den Antrag, die Gebührentarife dem Referendum zu unterstellen. Das ist der Hauptantrag, den ich vorher schon begründet habe und über den nachher mit Ja oder Nein abgestimmt wird. Es geht mir jetzt darum, dass in Art. 66 und 24 vom Gleichen die Rede ist.

Nach den Ausführungen von Ritter-Altstätten und Würth-Goldach weise ich darauf hin, dass vermutlich nicht ganz zufällig in Art. 25 - dem nächsten Artikel - weitere Ausnahmen von der obligatorischen Abstimmung erwähnt sind. Hier gehören insbesondere auch Reglemente über Dienst- und Besoldungsverhältnisse dazu. Diese sind ausdrücklich ausgenommen, ob nun oben «allgemeinverbindliche» oder eben nur «Reglemente» steht. Deshalb bitte ich Sie, in Art. 24 und 66 die gleiche Formulierung zu verwenden. Der zweite Antrag lautet: das Wort «allgemeinverbindlich» in Art. 24 zu streichen. Ich gehe jetzt von zwei Abstimmungen aus: erstens die Streichung des Wortes «allgemeinverbindliche» in Art. 24 und zweitens die Streichung des Zusatzes «ausgenommen Gebührentarife» in Art. 24 und 66.

Zwei Bemerkungen: Damit wir nicht ganz ohne Sieg dastehen, beantrage ich zusätzlich, in Art. 24 «allgemeinverbindliche» zu streichen oder aber in Art. 66 aufzunehmen, sodass wir eine einheitliche Gesetzessprache haben. Und so ist Gleiches auch gleich formuliert.

So wie ich den Bundesgerichtsentscheid verstehe, hat das Bundesgericht den Kantonen nicht verboten, Gebührentarife dem Referendum zu unterstellen. Es ging um die Frage, ob es sinnvoll ist, dies zu tun. Es war eine Auslegungsfrage wegen der Anpassung. - Ich bin mir bewusst, dass es Missbräuche geben kann. Das ist mit jedem Recht so. Zu Regierungsrätin Hilber: Ich nehme als Beispiel die Grundbuchgebühren. Aufgrund der massiv gestiegenen Werte der Liegenschaften sind die Grundbuchgebühren, wenn nicht in allen Gemeinden, so doch in vielen Gemeinden weit mehr als kostendeckend. Somit gibt es also durchaus zu überprüfende Gebühren, die aber offensichtlich dem Mitspracherecht des Volkes entzogen werden sollen.

stellt Antrag auf Rückweisung an die vorberatende Kommission.

Ich möchte als Jurist keine weitere Meinung dazu abgeben. Ich bin der Ansicht, dass jetzt die Diskussion unter Juristen stattfindet. Ich finde, dass diese Frage nochmals in der vorberatenden Kommission diskutiert werden soll. Ich stelle bei vielen Kolleginnen und Kollegen Unsicherheit fest, wie sie denn stimmen sollen. Und eigentlich geht es hier um grundsätzliche Fragen.

Den Anträgen der vorberatenden Kommission ist zuzustimmen.

Es geht hier um eine zentrale Forderung von Gemeindeautonomie. Das Finanzausgleichsgesetz verlangt für die Sicherstellung des Vollzugs nicht zwingend - wie das von Gysi-Wil und der Vorsteherin des Departements des Innern angetönt wurde -, dass zwei Versammlungen, eine Budget- und eine Rechnungsgemeinde, durchgeführt werden. Wir haben aber vorhin gerade die Möglichkeit geschaffen, auch die Gemeindeordnung an die Urne zu verweisen, wenn ein Drittel der Bürgerversammlung dies verlangt. Die Frage der Budget- und Rechnungsgemeinde wird von jeder einzelnen Gemeinde in der Gemeindeordnung geregelt. In Korporationen und kleinen Gemeinden - denken Sie bitte nicht nur an die grossen und mittleren Gemeinden - soll auch ein Bürgerversammlungstourismus vermieden werden. Dazu ist die Gemeindeordnung das richtige Instrument.

Art. 123 (Träger der Aufgabenerfüllung b] Private). beantragt im Namen der SP-Fraktion, in Art. 123 Abs. 2 Am Entwurf der Regierung ist festzuhalten.

Die erläuterten Sätze, die die vorberatende Kommission hier eingesetzt hat, sollen wieder gestrichen werden. Diese ergänzenden Erläuterungen sind nicht notwendig. Es genügt der erste Satz, dass ein Reglement erlassen werden kann. Das andere ist überflüssig. Es ist eigentlich auch nicht einsichtig, warum gerade diese Punkte jetzt zusätzlich eingebracht werden sollen, und im Sinn einer schlanken und klaren Gesetzgebung bitte ich Sie, meinem Antrag zu folgen.

(im Namen der SP-Fraktion): Dem Antrag der Regierung ist zuzustimmen.

Der Antrag der Regierung ist zweckmässig. Er liegt auch im Interesse der Gemeinden, weil durch die rechtliche Überprüfung Mängel frühzeitig behoben werden können. Die Autonomie der Gemeinden wird mit der Prüfung der Rechtskonformität in keiner Weise beeinträchtigt. Es wird aber die Rechtssicherheit und die Leistungsfähigkeit der Gemeinden verbessert. Dies ist im Sinn eines modernen Staatswesens zu begrüssen.

Dem Antrag der vorberatenden Kommission ist zuzustimmen.

Auch wenn wir grundsätzlich eine schlanke Gesetzgebung unterstützen, kann ich einerseits die Überlegungen und Ausführungen von Ritter-Altstätten im Eintretensreferat nur nachvollziehen und stelle natürlich auch selber immer wieder fest, dass einzelne Departemente oder Amtsstellen immer wieder das Gefühl haben, sie müssen nicht nur die Rechtmässigkeit prüfen, sondern ihr Auftrag sei es, grundsätzlich die Ermessungskontrolle auszuüben. Deshalb kann es nicht schaden, wenn sozusagen in diesem Kochbuch für Gemeinden auch dieser Grundsatz noch niedergeschrieben ist.

Art. 90 (Aufgaben a] im Allgemeinen). Zu Art. 90: Ich habe hier eine Frage. Ich bin mir durchaus bewusst, dass auf gewisse Gesetzes- oder sogar Verfassungsmaterialien von früher verwiesen wird. Trotzdem folgende Frage: Wo ist die genaue Definition bzw. rechtliche Verbindlichkeit des Wortes «Kollegium» erstmals geregelt? Ich sehe in der Botschaft und dem Entwurf der Regierung vom 11. März 2008 auf S. 25 den Verweis auf die Botschaft zum Verfassungsentwurf 99, wenn ich das in der Fussnote richtig lese. Was ist die Konsequenz, wenn jemand bekanntgibt, wie eine Abstimmung gelaufen ist? Gibt es eine gesetzliche Bestimmung, was das Kollegialprinzip alles genau umfasst? Ich möchte nicht den Begriff in Frage stellen, sondern mich einmal beim Erlass eines Gesetzes darüber erkundigen. Die Formulierung ist auch in der Kantonsverfassung nur als Begriff drin, aber es steht nirgends, was er genau bedeutet.

Art. 66 (Zuständigkeit der Bürgerschaft gemäss Gesetz c] fakultatives Referendum). beantragt im Namen der SVP-Fraktion, Art. 66 Abs. 1 Bst. a wie folgt zu formulieren: «Reglemente;»

Nachdem Art. 24 wegen der Frage der Formulierung «allgemeinverbindliche» oder nur «Reglemente» an die vorberatende Kommission zurückging, möchte ich nun den Hauptantrag, den wir gestellt haben, an dieser Stelle zur Abstimmung bringen. Selbstverständlich gilt das Abstimmungsergebnis betreffend Ausschluss der Gebührentarife vom Referendum aus unserer Sicht wiederum für Art. 24 und 66. Die Begründung habe ich vor etwa einer Stunde bei Art. 24 dargelegt. Ich bitte Sie zu ermöglichen, dass auch die Gebührentarife grundsätzlich dem Referendum unterstehen.

Die Ehrlichkeit soll obsiegen. Ich hatte den Ordnungsantrag gestellt, weil ich das Abstimmungsprozedere anders verstanden habe. Zu Fässler-St.Gallen: Selbstverständlich freuen mich zwei Siege, aber ein Teilsieg ist besser als gar nichts. Ich bin der Meinung - ich rede da nicht für die Fraktion -, dass wahrscheinlich auch andere eigentlich von zwei Abstimmungen ausgegangen sind. Aber die nette Schlussfolgerung des Kantonsratspräsidenten hat mir so gefallen, dass ich im ersten Moment in mich ging. Ich stehe dazu, dass auch ich von zwei Abstimmungen ausging.

Art. 24 (Zuständigkeit gemäss Gesetz b] fakultatives Referendum). beantragt im Namen der SVP-Fraktion, Art. 24 Bst. a wie folgt zu formulieren: «allgemeinverbindliche Reglemente;»

Ich spreche hier zu einem Thema, das im Gemeindegesetz an zwei Stellen geregelt ist. Eine Zustimmung an dieser Stelle ist auch eine Zustimmung zu Art. 66 Bst. a, bzw. eine Ablehnung von Art. 24 Bst. a ist auch eine Ablehnung von Art. 66 Bst. a.

Die SVP-Fraktion hat folgendes Anliegen: In den verschiedenen Voten zum Eintreten und zu Art. 4 wurde betont, dass die Gemeindeautonomie hochgehalten werden soll. Dabei geht es auch um die Bürgerrechte. Wir möchten bei Art. 24 bzw. 66 die Ausnahme, dass Gebührentarife nicht dem fakultativen Referendum unterstehen können, aufheben. Wir sind überzeugt, dass es nur in ganz seltenen Fällen überhaupt zu einem Referendum kommen wird. Ich erlaube mir die Aussage, dass die Aufhebung dieser Ausnahme in den Räten zu einem sorgfältigen Vorgehen führen wird. Denn heutzutage gibt es sehr viele Gebührentarife, die nicht nur - wie das Bundesgericht es eigentlich zulässt - kostendeckend sind, sondern darüber hinaus Erträge in die Gemeindekasse bringen. Hier anwesende Gemeindevertreter werden das kaum wegreden können. Deshalb ist die SVP-Fraktion der Ansicht, dass die Gebührentarife grundsätzlich auch dem Referendum unterstellt werden sollen.

Dann erlaube ich mir noch eine Frage gesetzestechnischer Art an den Kommissionspräsidenten, die Departementsvorsteherin oder den Rechtsdienst: Bei den Gemeinden mit Bürgerversammlung steht in Art. 24 Bst. a - ich spreche nun von dem Teil, den die SVP-Fraktion nicht streichen will - «allgemeinverbindliche Reglemente», und bei den Gemeinden mit Parlament steht in Art. 66 Bst. a «Reglemente». Ist hier das Gleiche gemeint oder gibt es rechtliche, erlassmässige Unterschiede zu diesem «allgemeinverbindliche Reglemente» oder «Reglemente»? Diese Frage ist nicht Grund meines Antrags, sondern ich bitte um Klärung derselben.

Art. 152 (Grundsatz und Umfang). beantragt im Namen der SP-Fraktion, in Art. 152 Abs. 4 (neu): Am Entwurf der Regierung ist festzuhalten.

Der entsprechende Abs. 4 ist wörtlich übernommen aus der Kantonsverfassung Art. 100 Abs. 1, der lautet: «Die Gemeinde steht unter der Aufsicht des Kantons. Die Aufsicht beschränkt sich im Bereich der Gemeindeautonomie auf die Überprüfung der Rechtmässigkeit.» Ich glaube, es genügt, dass es in der Verfassung festgeschrieben ist. Was anderes sollte denn die Regierung eigentlich tun? Ritter-Altstätten hat zwar darauf hingewiesen, dass er die Gesetzgebung als Demonstrationsobjekt benutzen will. Das halte ich nicht für zweckmässig. Es genügt, wenn das in der Verfassung steht und wir diesen Absatz streichen.

Art. 57 (Geschäftsprüfungskommission c] Fachkunde). beantragt im Namen der CVP- und FDP-Fraktion, Art. 57 an die vorberatende Kommission zurückzuweisen.

Die Differenzen zwischen vorberatender Kommission und Regierung zeigen auf, dass eine verfassungskonforme Lösung bei Art. 57 offenbar schwierig zu finden ist. Die CVP- und FDP-Fraktion beantragen deshalb, diesen Art. 57 nochmals an die vorberatende Kommission zurückzuweisen. Diese soll diesen Punkt erneut prüfen und dann eine sachgerechte Anpassung unterbreiten. Denkbar ist dabei nicht nur eine Anpassung des Gesetzes, sondern allenfalls auch eine Anpassung auf Verfassungsstufe. Da auch bei Art. 137 dieses Gesetzes eine Anpassung der Kantonsverfassung denkbar ist, wäre ein solcher Schritt bei Art. 57 vom Aufwand her nicht unverhältnismässig. Denkbar wäre z.B. - ohne der vorberatenden Kommission vorgreifen zu wollen -, in Art. 87 der Kantonsverfassung das Wort «fachkundig» zu streichen. Immerhin konnte unser Kanton mit der alten Kantonsverfassung über 100 Jahre lang problemlos ohne das Wort «fachkundig» in diesem Artikel existieren.

Ich bin weder Jurist noch so weise wie die Regierung. Aber ich möchte doch darauf hinweisen, dass es auf Gemeindeebene das Kollegialitätsprinzip braucht. Es ist wichtig, dass das auch niedergeschrieben ist. Ansonsten haben wir dann wahrscheinlich «bernische Verhältnisse». Und solche wollen wir in unseren 88 Gemeinden nicht.

Der Antrag der SVP-Fraktion ist abzulehnen.

Güntzel-St.Gallen weist darauf hin, dass es nur in seltenen Fällen zu einem Referendum kommen dürfte. Ich glaube, genau aus diesem Grund müssen wir nicht noch eine Referendumsmöglichkeit schaffen. Ich bitte Sie deshalb, der Fassung, wie sie vorliegt, zuzustimmen. Als Beispiel mögen die Kehrichtsackgebühren dienen. Ich denke, dass der Vorsteher des Baudepartements ein Lied zu diesem Thema singen könnte. Wenn diesbezüglich nun auch noch das Volk mitreden könnte, ob der Sack Fr. 2.10 oder 2.00 kosten solle, dann kommen wir wirklich nicht mehr weiter.

(im Namen der St.Galler Gemeinden): Mit dem Gemeindegesetz haben Sie eine bedeutende Vorlage vor sich. Bei diesem Gesetz geht es um die Rahmengesetzgebung - einer Verfassung ähnlich - für die St.Galler Gemeinden. Es ist also vergleichbar mit der Kantonsverfassung des Kantons St.Gallen. Ich erwähne diese Bedeutung im Wissen darum, dass wir im Rahmen der Spezialdiskussion bedeutende und wichtige Entscheide zugunsten der Gemeindeautonomie und der Bürgerrechte zu fällen haben. Deshalb ist ein sorgsamer Umgang mit dieser Gesetzesvorlage geboten als auch gefordert. Die neue Vorlage wird wiederum für die nächsten zwanzig bis dreissig Jahre Bestand haben, so wie das heute gültige Gemeindegesetz. Wichtig ist auch zu wissen, dass das neue Gemeindegesetz für die Gemeinden auch Nachfolgearbeiten zur Folge haben wird, zum Beispiel die Anpassung von derzeit 88 Gemeindeordnungen. Damals, als das heute bestehende Gemeindegesetz geschaffen worden ist, bestanden in den Gemeinden keine Gemeindeordnungen, bzw. die Reglementsdichte war sehr dünn.

Die Gemeinden stellen fest, dass bei dieser vorliegenden Totalrevision kaum Begeisterung aufkommt. Die Gemeinden sind der Meinung, dass das gleiche Resultat auch mit einer Teilrevision hätte erreicht werden können. Vielmehr vermissen die Gemeinden, dass auf die einzelnen Körperschaften und deren Bedürfnisse bei der Vorbereitung der Gesetzesvorlage kaum oder nur wenig eingegangen worden ist. So wurde nie darüber diskutiert, ein Gesetz für die Politischen Gemeinden und ein solches für die Ortsgemeinden oder Korporationen zu schaffen. Ein derartiges Vorgehen hätte es erlaubt, noch bestimmter und individueller auf die Bedürfnisse von kleinsten, kleinen und grösseren Körperschaften einzugehen. Die jetzt vorliegende Gesetzesvorlage muss den Bedürfnissen einer Dorfkorporation oder Alpkorporation und gleichzeitig jenen einer Stadt wie St.Gallen gerecht werden. Das Ergebnis ist somit für die einen wie für die andern kaum befriedigend.

Für die St.Galler Gemeinden ist es von entscheidender Bedeutung, dass Elemente wie die Genehmigung von allgemeinverbindlichen Vereinbarungen oder die vorgeschlagene Lösung betreffend Geschäftsprüfungskommission im Sinne der vorberatenden Kommission klar vom Parlament bestätigt werden. Dies gilt ebenso für die Daten bzw. für die Bürgerversammlung. Die Vorlage der vorberatenden Kommission ist der kleinste gemeinsame Nenner. Bei noch grösseren Abstrichen werden wir ansonsten dem Gesetz in der Schlussabstimmung die Genehmigung verweigern. An dieser Stelle möchten wir der vorberatenden Kommission herzlich für das Verständnis der Gemeindeanliegen danken und ebenso für ihr Engagement für einen tragfähigen Kompromiss. Gerne zählen wir auf Ihr Verständnis. Wir werden deshalb im Rahmen der Spezialdiskussion vor allem auf die drei von mir erwähnten Punkte und Differenzen nochmals näher eingehen.

Art. 27 (Beschlüsse). beantragt im Namen der SVP-Fraktion, Art. 27 Abs. 4 Satz 2 wie folgt zu formulieren: «Ein Drittel der Bürgerversammlung kann für die Schlussabstimmung zur Gemeindeordnung die Urnenabstimmung verlangen.»

Beim zweiten Antrag der SVP-Fraktion geht es nochmals um die Frage der Bürgerrechte bzw. um einen gewissen Schutz von Minderheiten. Wir akzeptieren, dass die Gemeindeordnung in Gemeinden mit Bürgerversammlung nicht grundsätzlich dem obligatorischen Referendum unterstellt wird. Diese Variante wäre zwar durchaus vertretbar. Denn so schreibt nicht nur die SVP-Fraktion vom Grundgesetz der Gemeinde in ihrer schriftlichen Begründung, sondern haben heute auch der Präsident der st.gallischen Gemeindepräsidentenvereinigung und die zuständige Regierungsrätin von der Verfassung gesprochen. Sie haben davon gesprochen, dass die Gemeindeordnung im Mittelpunkt dieses Gesetzes stehe.

Ich bin der Meinung, dass der entscheidende Erlass, den eine Gemeinde zu machen hat, die Gemeindeordnung ist. Darin werden sehr wichtige Fragen grundsätzlich oder sehr oft detailliert geregelt. Der Antrag der SVP-Fraktion ist deshalb eine Kompromisslösung. Sie möchte, falls an der Bürgerversammlung ein Erlass oder eine Änderung der Gemeindeordnung kontrovers diskutiert wird und mindestens ein Drittel die Frage an der Urne entschieden haben möchte, dass dann zwingend eine Urnenabstimmung stattfinden muss. Es ist uns bewusst, dass auch der Antrag der vorberatenden Kommission zum gleichen Art. 27 Abs. 3 Bst. c eine theoretische Möglichkeit dazu eröffnet.

Hier geht es aber um eine Kann-Vorschrift, nämlich dass die Gemeinde auch mit einem Minderheitsantrag eine Urnenabstimmung verlangen kann. Das muss aber zuerst als Variante in eine Gemeindeordnung aufgenommen werden. Die SVP-Fraktion möchte, dass wenn ein Drittel an der Bürgerversammlung zwingend eine Urnenabstimmung verlangt, eine solche auch durchzuführen ist. Weshalb beantragt sie nun aber nicht, Abs. 3 Bst. c zu ergänzen? Sie ist der Ansicht, dass bei den übrigen Bestimmungen, bei denen nicht nur die Gemeindeordnung betroffen ist, es den Gemeinden zu überlassen ist, ob diese für weitere Vorlagen eine Urnenabstimmung zulassen wollen, falls eine Minderheit dies verlangt. Hingegen möchte die SVP-Fraktion für die Gemeindeordnung die in ihrem Antrag formulierte Regelung zwingend haben und baut sie in Abs. 4 ein. Damit würde diese Regelung für alle Gemeinden gelten. Ich bitte, dem Antrag zuzustimmen - auch im Namen unserer Demokratie.

Eigentlich könnten alle Bürger an einer Gemeindeversammlung teilnehmen, was aber nie der Fall sein wird. Ich bin mir durchaus bewusst, dass die Abwesenden im Unrecht sind. Doch ist es auch eine Erfahrung, dass sich an der Urne mehr Bürger äussern, als dass an einer Bürgerversammlung teilnehmen.

Ich hatte mittlerweile Gelegenheit, das Gemeindegesetz zu konsultieren. Art. 62 Bst. f besagt, dass das Parlament ausschliesslich über allgemeinverbindliche Reglemente entscheiden kann, ausgenommen Vollzugsvorschriften. Es ist deshalb klar, dass in Art. 66 «allgemeinverbindliche» nicht mehr aufgeführt wird. Denn dort geht es nur um Reglemente, über die das Parlament beschlossen hat. Ich bin auch der Meinung, dass gemäss Art. 62 Bst. f die Ausführungen von Ritter-Altstätten widerlegt sind. Es gibt Reglemente, die Vollzugsvorschriften enthalten, und diese will man natürlich nicht noch der Gemeindeversammlung vorlegen. Deshalb ist es richtig, dass in Art. 24 von allgemeinverbindlichen Reglementen gesprochen wird. Ich möchte nochmals vor diesem Streichungsantrag warnen.

Der Antrag - auch korrigiert - der SVP-Fraktion ist abzulehnen.

Die Streichung des Wortes «allgemeinverbindliche» scheint mir so etwas wie ein Hüftschuss zu sein. Ohne diese Frage jetzt abschliessend beantworten zu können, könnte ich mir zumindest vorstellen, dass eine Differenz zu Art. 66 besteht, nämlich darin, dass bei Art. 24 der Rat zu entscheiden hat. Denn dieser kann nur über «allgemeinverbindliche Reglemente» beschliessen. Aus dieser Sicht wäre die Streichung in Art. 24 nicht nur eine redaktionelle Bereinigung, sondern eine massgebende Ausweitung. Ich schlage vor, dass diese Frage in die vorberatende Kommission mitgenommen und in Ruhe besprochen wird. Voraussichtlich wird ohnehin nochmals eine Kommissionssitzung stattfinden. Im Moment beantrage ich, diesem Zusatz nicht zuzustimmen. Ebenso scheint mir auch die Wiederaufnahme der Gebührentarife nicht sinnvoll. Ich beantrage, auch dieser nicht zuzustimmen. Mir ist in diesem Zusammenhang noch der Fall der Gebühren für die Motorfahrzeugkontrolle im Kanton Thurgau vor Augen. Weil - so glaube ich - das Volk jahrzehntelang abgelehnt hat, konnten nur zu tief veranschlagte Gebühren erhoben werden und die Finanzierung musste über den allgemeinen Haushalt erfolgen. Solche Verhältnisse, denke ich, sollten wir nicht provozieren.

(im Namen der FDP-Fraktion): Dem Antrag der vorberatenden Kommission ist zuzustimmen.

Aus unserer Sicht überzeugen die Argumente der Regierung auf dem roten Blatt nicht. Ich möchte Sie nochmals daran erinnern, dass die Verfassung verlangt, dass das Gemeindegesetz sich auf die Grundzüge der Regelung der Organisation beschränkt. Im hier vorliegenden, konkreten Fall beschränkt sich dann die Genehmigungspflicht auf die Vereinbarung über Zweckverbände und Gemeindeverbände. Regierungsrätin Hilber hat die Genehmigungspflicht als Dienstleistung und auch als Stärkung der Autonomie dargestellt. Ich muss gestehen, dass ich in diesem Zusammenhang ein bisschen ein anderes Verständnis von Dienstleistung habe. Wenn der Kanton wirklich eine Dienstleistung bieten will, so in der Form einer Beratung. Mittels einer Beratung kann er die Gemeinden darauf hinweisen, dass die von ihnen angestrebte Lösung rechtlich problematisch sein kann. Es besteht hier - Ritter-Altstätten hat es zu Recht erwähnt - ohnehin immer ein gewisser Graubereich bzw. eine Unsicherheit, weil die Juristerei keine exakte Wissenschaft ist. Es reicht, wenn der Kanton eine Beratungsfunktion wahrnimmt. Eine Genehmigung braucht es nicht.

Der Antrag der SP-Fraktion ist abzulehnen.

Es ist erfreulich, dass auch die SP-Fraktion eine schlanke Gesetzgebung im Kanton St.Gallen will. Aber die Staatstätigkeit umfasst nicht nur die Gesetzgebung, sondern auch die Rechtsprechung und namentlich den Vollzug. Im Vollzug haben wir hier eben an verschiedenen Orten etwas seltsame Blüten festzustellen. Zwar geht es letztlich darum, in vielen Gemeinden bzw. einigen Regionen des Kantons St.Gallen hat die private Tätigkeit im Versorgungsbereich eine lange Tradition und die heutige Genehmigungspraxis ist dergestalt, dass selbst der Stadtrat oder der Gemeinderat hier Gebührentarife erlassen muss und das ist systemfalsch. Es ist doch viel zweckmässiger, dass man diese Frage an dieses private Unternehmen delegiert, aber im Rahmen der Delegationsnorm klare Eckwerte schafft gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. In diesem Sinn ist eben diese Präzisierung wesentlich, ich meine, dass die Genehmigungspraxis im Kanton St.Gallen in dieser Beziehung klar zu wenig liberal ist und hier eindeutig Systemfehler vorliegen. Darum ist es Aufgabe des Gesetzgebers, korrigierend einzugreifen und mit dieser Ergänzung bzw. Präzisierung eben die Spielregeln zwischen Gemeinde und privatem Versorgungsunternehmen klar zu normieren.

Zu Würth-Goldach: Erstens: Ich habe mit keinem Wort von Folklore gesprochen, als ich von der Bürgerversammlung sprach. Zweitens: Ob Sie es passend finden oder nicht, gemäss dem erwähnten Abs. 3 Bst. c ist es grundsätzlich möglich - sofern das gelbe Blatt sonst nicht bestritten wird -, dass eine Gemeinde Sachabstimmungen an der Urne vornimmt, wenn eine Minderheit das verlangt. Deshalb kann es nicht grundsätzlich so schlimm sein, wie Sie es darlegen. Und: Ich habe im Antrag von einem Drittel - d.h. 33 Prozent - geschrieben und nicht von 30 Prozent. 3 Prozent können durchaus einiges ausmachen.

Ich danke für die Erklärung. Die Klärungen von verschiedenen Seiten kann ich weitgehend akzeptieren. Wenn sich die vorberatende Kommission sowieso nochmals mit anderen Themen befassen muss, wäre es, so glaube ich, richtig, wenn man vielleicht bei der 2. Lesung gewisse Kurzaussagen zu folgender Frage machen könnte: Ist ein Verstoss gegen das Kollegialitätsprinzip - was durchaus eine Auslegungsfrage sein könnte - nur ein Kavaliersdelikt oder kann er strafrechtliche Sanktionen bzw. allenfalls die Entmachtung im Rat nach sich ziehen? Kann ein Verstoss strafrechtliche Konsequenzen haben? Oder ist das Kollegialitätsprinzip primär eine Regel, an die man sich halten sollte, und wenn man dies nicht tut, passiert faktisch auch nichts? Für eine Antwort auf diese Frage - heute oder das nächste Mal - wäre ich froh.

Dem Rückweisungsantrag Hartmann-Rorschach ist zuzustimmen.

Persönlich erachte ich diese Lösung als sinnvoll. Ich bitte aber die vorberatende Kommission, eine Lösung vorzulegen, die inhaltlich klar ist und die nicht noch einer Ausgestaltung auf Verordnungsebene bedarf, wie es ursprünglich in der ersten Fassung der Regierung vorgesehen war. Ich meine, wenn gewisse Kriterien bleiben, kann das im Gesetz klar umschrieben werden, und wir benötigen keine Anpassungen auf Verordnungsstufe.

Art. 29 (Zeitpunkt). beantragt im Namen der SP-Fraktion, in Art. 29 am Entwurf der Regierung festzuhalten.

Die SP-Fraktion hat intensiv darüber diskutiert, ob ein oder zwei Bürgerversammlungen fest ins Gesetz aufgenommen werden sollen. Wir anerkennen, dass es für kleinere Gemeinden unter Umständen schwierig und wenig sinnvoll ist, fix zwei Bürgerversammlungen jährlich durchführen zu müssen. Deshalb kommen wir auf den Entwurf der Regierung zurück, dass die Bürgerversammlung bis zum 30. November den Voranschlag des Folgejahres behandelt haben soll. Mit dieser Veränderung von der jetzigen Situation hin zu einer fixen Bürgerversammlung im Herbst wollen wir das Schwergewicht auf den Budgetprozess legen. Die SP-Fraktion erachtet es als wichtig und staatspolitisch als sinnvoll, dass das Budget des Folgejahres bis zum 30. November - allenfalls kann über das Datum 15. Dezember noch gesprochen werden - verabschiedet wird. So kann mit einem genehmigten Budget und mit einem genehmigten Steuerfuss, also mit einer Rechtssicherheit ins Folgejahr gestartet werden. Es ist wenig sinnvoll, ein Viertel des Folgejahres ohne genehmigtes Budget verstreichen zu lassen. Viele Aufgaben verschieben sich so. Wir denken, dass die Diskussion über das Budget wichtiger ist als diejenige über die Rechnungsabnahme, denn diese Ausgaben sind ja bereits getätigt worden. Sicher, die Gemeinde muss auch die Rechnungsabnahme achten und ihre Ausgaben rechtfertigen, aber die Entscheide, wo wie Schwerpunkte gesetzt werden sollen, werden in der Budgetdebatte gefällt. Ein weiteres Argument ist auch der Zusammenhang mit dem Finanzausgleichsgesetz, wie es Regierungsrätin Hilber bereits dargelegt hat. Für die SP-Fraktion steht aber im Vordergrund, dass eine Gemeinde mit einem genehmigten Budget und einem festgelegten Steuerfuss ins Folgejahr starten soll.

Ratspräsident: Nein, ich habe klar gesagt, über den Antrag Güntzel-St.Gallen, zur Streichung des Wortes «allgemeinverbindliche» abzustimmen. Güntzel-St.Gallen hat zusätzlich bei Art. 66 auch bereits eingebracht, «allgemeinverbindliche» herauszustreichen. Ich habe keinen Antrag gehabt zur Frage des Referendums. Ich habe die Abstimmung auch so kommentiert.

Ich wage hier einen Erklärungsversuch: Art. 90 des Regierungsentwurfs entspricht exakt dem Wortlaut von Art. 69 der Kantonsverfassung. Allerdings bezieht sich Art. 69 der Kantonsverfassung auf die Kantonsregierung. Dort heisst es wie im Antrag der Regierung: «Sie fasst und vertritt ihre Beschlüsse als Kollegium». Nun, es wurden schon Dissertationen darüber geschrieben, was das Kollegialprinzip in der schweizerischen Staatsordnung bedeutet. Das ist eine relativ komplexe Frage. Entscheidend ist der Verfassungsgrundsatz des Kollegialitätsprinzips, das einen engen Zusammenhang mit dem schweizerischen Konkordanzprinzip oder mit dem Konkordanzgedanken hat. In der Praxis ist es aber so, dass schlussendlich in einer Geschäftsordnung auf Gemeindeebene ausformuliert werden muss, in welchen Fällen z.B. ein Ratsmitglied sich aus Gewissens- oder anderen Gründen verwahren oder wie man kommunizieren kann. Wenn z.B. ein Mitglied einer Exekutive mit einem Beschluss nicht leben kann, ist es üblich, dass die Exekutive diesem Mitglied nicht zumutet, den Beschluss zu kommunizieren, sondern dass man dann sagt, dieses Mitglied kann eine gewisse Zurückhaltung üben. Es muss sich allerdings an den Mehrheitsbeschluss halten. Da führt natürlich kein Weg daran vorbei. Das ist das Grundprinzip unseres Konkordanz- und Kollegialsystems. Aber die Feinheiten müssen - wie es die Regierung in der Geschäftsordnung macht - auch auf Gemeindeebene in einer solchen niedergeschrieben werden.

Dem Antrag der vorberatenden Kommission ist zuzustimmen.

Zur Abwesenheitsbemerkung von Regierungsrätin Hilber: Ich bin jetzt wieder im Saal, aber ich höre den Voten auch ausserhalb des Saales zu. Und ich möchte Sie bitten, auch unsere schriftlichen Anliegen - z.B. eine 13seitige Stellungnahme - entgegenzunehmen.

Nun zum Kern von Art. 4: Ich bitte Sie, Genehmigung hier nicht mit Dienstleistung zu verwechseln. Ich bin überzeugt, dass die Gemeinden in der Lage sind, die Zusammenarbeitsvereinbarungen mit anderen Gemeinden, z.B. im Zivilstandswesen, auch ohne departementale Genehmigung abzuwickeln. Hier geht es wirklich um ein Kernelement im Handlungsspielraum der Gemeindeautonomie.

Dem Rückweisungsantrag Hartmann-Rorschach ist zuzustimmen.

Die Diskussion geht etwas hin und her. Es darf aber nicht so sein, dass sich dieser Rat zu Geschäftsprüfungskommissionsmitgliedern bekennt, die keine fachkundigen Kenntnisse haben. Ich bin für die Rückweisung in die vorberatende Kommission. Ich bitte jedoch zu beachten, dass die Fachkundigkeit der Prüfenden nicht herabgesetzt werden darf.

(im Namen der SP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten.

Die SP-Fraktion tritt auf die Totalrevision des Gemeindegesetzes ein. Einerseits verlangen die verfassungsrechtlichen Vorgaben Anpassungen, andererseits ist es nach 30 Jahren sinnvoll, ein Gesetz in seiner Gesamtheit den Veränderungen der Zeit anzupassen.

Die Kantonsverfassung von 2003 geht vom Konzept der autonomen und leistungsfähigen Gemeinden aus. In diesen beiden Begriffen sind - wie die Diskussionen in der vorberatenden Kommission gezeigt haben - zahlreiche Zielkonflikte enthalten. Diese gilt es im neuen Gesetz auf sinnvolle Art und Weise zu lösen. Der Entwurf - wie er nach den Beratungen in der vorberatenden Kommission vorliegt - stärkt nach Ansicht der SP-Fraktion zweifellos die Autonomie der Gemeinden. Diese Stossrichtung ist zu begrüssen und ebenso die Bestimmungen, die es den Gemeinden ermöglichen, in ihrer Gemeindeordnung eine Reihe neuer politischer Rechte einzuführen. Um die Autonomie der Gemeinden weiter zu stärken, unterstützt die SP-Fraktion auch die von der vorberatenden Kommission vorgelegte Motion, welche die Regierung beauftragt, eine Übersicht über die in den Spezialgesetzen geregelte Genehmigungspflicht von Gemeindereglementen vorzulegen. Sinnvollerweise soll je nach Möglichkeit auch bei solchen Reglementen auf die Genehmigung durch eine kantonale Stelle verzichtet werden. Im Gegensatz zur Stossrichtung der vorberatenden Kommission ist die SP-Fraktion aber der Meinung, dass den heutigen Anforderungen an die demokratische Transparenz und an die Leistungsfähigkeit der Gemeinwesen im Entwurf zu wenig Rechnung getragen wird. Sie unterstützt deshalb die Anträge der Regierung in Bezug auf die Beibehaltung der Genehmigungspflicht für allgemeinverbindliche Vereinbarungen und die Schaffung einer fachkundigen Revision.

Angesichts der Anforderungen, die heute an eine Rechnungsführung gestellt werden, ist es für die SP-Fraktion selbstverständlich, dass die Kontrolle der Finanzhaushalte durch eine externe Kontrollstelle vorzunehmen ist, sofern die Geschäftsprüfungskommission nicht über die erforderliche Fachkunde verfügt. Zum einen machen dies die meisten Gemeinden heute schon - wir schreiben also nur einen schon bestehenden Zustand fest -, zum anderen bringt es den Organen der Gemeinden auch Rechtssicherheit und führt zu einer professionelleren und damit leistungsfähigeren Verwaltung. Im Weiteren ist die SP-Fraktion der Ansicht, dass es im Sinne einer grösseren Transparenz nötig ist, Budget und Steuerfuss für das folgende Jahr bis zum 30. November von der Bürgerschaft genehmigen zu lassen. Dieses Vorgehen ist in den grösseren Gemeinden des Kantons schon seit Jahrzehnten üblich und soll im Dienste demokratischer Kontrolle und Erhöhung der Leistungsfähigkeit der Verwaltung im Gesetz festgelegt werden. Schliesslich ist die SP-Fraktion der Ansicht, dass die vorberatende Kommission einige überflüssige Zusatzregelungen ins Gesetz geschrieben hat, die es im Sinne eines schlanken und klaren Gesetzestextes nicht braucht. Die SP-Fraktion wird in der Detailberatung entsprechende Anträge stellen.

Mit dem Ziel, ein Gesetz zu schaffen, das sowohl die Autonomie als auch die Leistungsfähigkeit der Gemeinden stärkt, tritt die SP-Fraktion auf die Vorlage ein.

Art. 106 (Grundsatz). Zu Art. 106: Die Regierung erlässt durch Verordnung Vorschriften über Führung und Kontrolle des Haushalts. Mir ist es ein Anliegen, dass die Regierung hier die Gemeindeautonomie respektiert und diese Vorschriften nicht zu eng fasst. Verschiedene kleine Spezialgemeinden haben jetzt schon den Eindruck, dass sie von der Regierung durch diese Vorschriften unter Druck gesetzt werden, bis sie sich fast nicht mehr über Wasser halten können. Es wäre ein Anliegen, dass sie nicht ausgebootet werden, wenn sie nicht in allen Teilen genau dem Harmonisierten Rechnungslegungsmodell (HRM 2) entsprechen. Und ebenso ist es ein Anliegen, dass z.B. fortschrittliche Vorschriften wie die IPSAS (International Public Sector Accounting Standards) auch akzeptiert werden.

Den Anträgen der vorberatenden Kommission ist zuzustimmen.

Ich möchte die Argumentation von Ritter-Altstätten unterstützen. Auch aus der Sicht der Ortsbürgergemeinden möchte ich Sie bitten, dem Antrag der vorberatenden Kommission zuzustimmen. Für den Ablauf bei diesen kleineren Gemeinden, zu der ich auch die Ortsbürgergemeinde St.Gallen zähle, ist dieser Antrag sehr wesentlich. Allerdings sind beide Lösungen nicht ganz einfach zu handhaben, denn die Frist -, wie sie das gelbe Blatt mit dem 15. April setzt -, fällt häufig in die Ferien oder kollidiert mit den Ostertagen. Es wäre deshalb beim Vollzug dieser Bestimmung wünschenswert, wenn das Amt für Gemeinden bei Ausnahmeregelungen ab und zu auf eine Kostenberechnung verzichten könnte.

Ich habe nicht gewusst, dass Art. 66 auch an die vorberatende Kommission geht. Ich habe verstanden, dass die Frage: nochmals von der vorberatenden Kommission geprüft werde. In unserem schriftlich eingereichten Hauptantrag ging es aber eigentlich um die Frage der Weglassung oder Streichung des Wortlauts «ausgenommen Gebührentarife» in Art. 24 und 66. Bei Art. 66 würde «Reglemente» selbstverständlich bleiben, «ausgenommen Gebührentarife» würde wegfallen.

Ich muss hier leider Würth-Goldach widersprechen. Wenn die Dienst- und Besoldungsordnung in Goldach «Reglement» heisst, dann hängt das mit einer falschen Begriffsverwendung des Gemeinderats von Goldach zusammen und nicht mit der Notwendigkeit des Wortes «allgemeinverbindlich». Ich meine, wir sollten Ordnung in die Begrifflichkeit bringen. Ich möchte daran erinnern, dass, wenn wir diese Differenz belassen - und da hat Güntzel-St.Gallen mehr als recht - man sich fragen muss, was denn der Unterschied zwischen diesen beiden Begriffen sei.

Art. 62 (Parlament d] Zuständigkeit gemäss Gesetz). beantragt, Art. 62 Abs. 1 Bst. j (neu) wie folgt zu formulieren: «Veräusserung von Mehrheitsbeteiligungen an privatrechtlichen Unternehmen, soweit die Gemeindeordnung keine andere Regelung vorsieht;» und Bst. k wie folgt zu formulieren: «Veräusserung von Grundstücken, wenn Verkehrswert oder Anlagekosten den in der Gemeindeordnung festgesetzten Betrag übersteigen;».

Es handelt sich um Ergänzungen, die dem alten Gesetz entnommen und im neuen Gesetz nicht enthalten sind.

Ratspräsident: Die Vorlage ist in 1. Lesung durchberaten und geht zur Vorbereitung der 2. Lesung zurück an die vorberatende Kommission.

(im Namen der SVP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten.

Die vorberatende Kommission hat dieses umfangreiche Gesetz in drei tägigen Sitzungen beraten und stellt mehrere grosse Änderungsanträge. Darunter sind auch einige Anträge, die den Gemeinden mehr Autonomie gewähren. So wurde auf die Genehmigung von allgemeinverbindlichen Vereinbarungen verzichtet, und die Wahlvoraussetzungen für die GPK-Mitglieder wurden ebenfalls gestrichen. Auch können die Gemeinden selber entscheiden, ob sie die Budget- und Rechnungsgemeinde getrennt durchführen oder ob sie, wie bis anhin, die Budget- und Rechnungsgemeinde bis zum 15. April durchführen wollen. Diese Möglichkeit ist vor allem für die kleinen Korporationen (Wasser-, Strom-, Alpkorporationen) von Bedeutung. Denn diese Organe wären sonst zeitlich sehr beansprucht, und das Interesse der Mitglieder würde weiter abnehmen. Die Regierung will an der Genehmigungspflicht von allgemeinverbindlichen Vereinbarungen festhalten mit der Begründung, dass z.B. die Zusammenarbeitsvereinbarungen im Bereich der Volksschule einen Beitrag an die Schulqualität leisten würden. Diese Begründung ist an den Haaren herbeigezogen, und dies umso mehr, weil die Regierung die Motion (42.08.25) der vorberatenden Kommission unterstützt, die den Verzicht auf die Genehmigung von spezialgesetzlichen Erlassen fordert. Hier besteht ein Widerspruch, und zu dem wird mit der Genehmigungspflicht von allgemeinverbindlichen Erlassen in die Gemeindeautonomie eingegriffen. Auch die Einschränkung der Wahl von GPK-Mitgliedern ist meines Erachtens verfassungswidrig und wäre bei kleinen Gemeinden mit einem grossen finanziellen Aufwand verbunden. Mit der Lösung der vorberatenden Kommission können ja die Gemeinden ohne Weiteres externe Revisoren beiziehen.

Ratspräsident: Damit sind auch die anderen Anträge von Art. 57 im Moment gegenstandslos. Art. 57 geht zurück an die vorberatende Kommission.

Ratspräsident: Zu Güntzel-St.Gallen: Sie bereinigen Ihren Antrag zu Art. 24 Bst. a. Können Sie den Antrag formulieren? Streichen Sie einfach das Wort «allgemeinverbindliche»?

Ratspräsident: Das Präsidium sieht eine Eintretensdebatte vor.

Präsident der vorberatenden Kommission: Auf die bereinigte Vorlage ist einzutreten.

Die vorberatende Kommission hat Botschaft und Entwurf der Regierung vom 11. März 2008 zum Gemeindegesetz während zweieinhalb Sitzungstagen eingehend beraten. Seitens des Departements des Innern waren Regierungsrätin Kathrin Hilber, teilweise die Generalsekretärin Dr. Anita Dörler sowie von Seiten des Rechtsdienstes dessen Leiterin Gabriela Maag-Schwendener sowie Marietta Imhof-Hug (Protokoll) anwesend. Ebenfalls an allen Sitzungstagen dabei war die Leiterin des Amtes für Gemeinden, Inge Hubacher. Nachdem zunächst ein Antrag auf Rückweisung der Vorlage an die Regierung mit 17:4 Stimmen abgelehnt worden war, widmete sich die vorberatende Kommission den Detailberatungen. Wie den Anträgen der vorberatenden Kommission entnommen werden kann, wurde die Vorlage detailliert diskutiert, und es wurden zahlreiche Änderungsanträge gestellt. Das Ergebnis findet sich in den mehrseitigen schriftlichen Anträgen der vorberatenden Kommission. Am Schluss der zweieinhalbtägigen Beratungen stimmte die vorberatende Kommission im Rahmen der Gesamtabstimmung mit 19:0 Stimmen bei 2 Abwesenheiten für Eintreten auf die bereinigte Vorlage.

Auf die Änderungsanträge sowie deren Zustandekommen wird im Rahmen der Spezialdiskussion noch näher einzugehen sein. Vorab sei im Rahmen des Eintretens darauf hingewiesen, dass die Beratungen in der vorberatenden Kommission vom Grundsatz geprägt waren, die Gemeinden in ihrer Autonomie nach Möglichkeit zu stärken. Entsprechend wurde die Regelung der Grundzüge in den Bereichen Organisation und Finanzhaushalt gutgeheissen. Ebenfalls Zustimmung fand die Bestimmung, die es den Gemeinden ermöglicht, in ihrer Gemeindeordnung eine Reihe neuer politischer Rechte einzuführen. Bereits an dieser Stelle sollen folgende Änderungen hervorgehoben werden:

• Die vorberatende Kommission beantragt dem Kantonsrat, dass neu lediglich noch die Gemeindeordnung sowie Vereinbarungen über Zweckverbände und Gemeindeverbände vom Kanton genehmigt werden sollen. Im Unterschied zum Entwurf der Regierung will die vorberatende Kommission künftig auf die Genehmigungspflicht von allgemeinverbindlichen Vereinbarungen verzichten. Zudem soll die Regierung durch eine Motion beauftragt werden, eine Übersicht über die in Spezialgesetzen geregelte Genehmigungspflicht von Gemeindereglementen (z.B. Benützungsreglemente) vorzulegen. Nach Möglichkeit soll auch bei solchen Reglementen im Sinn der Stärkung der Gemeindeautonomie auf die Genehmigung durch eine kantonale Stelle verzichtet werden.

• Eine wesentliche Änderung beschloss die vorberatende Kommission sodann bei den Bestimmungen über die Wahl des Gemeinderates. Demnach kann die Gemeindeordnung künftig die Wahl des Vorsitzenden eines Ressorts oder Departements durch die Bürgerschaft vorsehen.

• Bereinigt wurde auch die Frage, ob künftig Voranschlag samt Steuerfuss und Jahresrechnung an getrennten Bürgerversammlungen vorgelegt werden müssen. Die vorberatende Kommission hält an der bisherigen Regelung fest, mit der die beiden Geschäfte jeweils bis 15. April der Bürgerschaft gemeinsam unterbreitet werden können. Es steht den Gemeinden aber auch weiter frei, in der Gemeindeordnung eine separate Budgetversammlung vorzusehen.

• Einiges zu diskutieren gab in der vorberatenden Kommission die Fachkunde der Geschäftsprüfungskommission. Die Kantonsverfassung verlangt bekanntlich, dass die Kontrolle der Finanzhaushalte durch fachkundige und unabhängige Organe erfolgt. Der Entwurf der Regierung sieht vor, die Gemeinden zu verpflichten, eine externe Kontrollstelle beizuziehen, wenn die Geschäftsprüfungskommission nicht über die für die Rechnungsprüfung erforderliche Fachkunde verfügt. Die vorberatende Kommission entschied sich für eine andere Lösung, indem der Rat oder die Geschäftsprüfungskommission eine aussenstehende, fachkundige Revisionsstelle mit der Rechnungskontrolle beauftragen können. Für die Parlamentsgemeinde wird festgehalten, dass das Parlament die Geschäftsprüfungskommission aus seiner Mitte wählt.

• Anders als bisher möchte die vorberatende Kommission schliesslich privatrechtlichen Körperschaften und öffentlich-rechtlichen Anstalten, welche Gemeindeaufgaben erfüllen, ermöglichen, einem Zweckverband beizutreten.

• Schliesslich will die vorberatende Kommission auch im Gesetz festgeschrieben haben, was schon in der Verfassung steht, nämlich dass sich die Staatsaufsicht im Bereich der Gemeindeautonomie auf die Überprüfung der Rechtmässigkeit zu beschränken habe.

(im Namen der FDP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten.

Aus Sicht der FDP-Fraktion ist für die Beurteilung der Gesetzesvorlage von den Vorgaben der Verfassung auszugehen. Der Zusammenhang zwischen dieser Gesetzesvorlage und der Verfassung ergibt sich insbesondere auch aus dem Geschäft 21.08.01 «Nachtrag zur Kantonsverfassung», der eine Änderung für die Regelung betreffend Gemeindeverband und Zweckverband erforderlich macht. Es befinden sich aber auch weitere Bestimmungen in der Verfassung, die für das Gemeindegesetz massgebend sind. Das ist insbesondere in Art. 94 der Kantonsverfassung der Fall, wo festgelegt ist, dass das Gesetz die politischen Rechte sowie die Grundzüge von Organisation und Finanzhaushalt der Gemeinde regelt. In der Botschaft zur Kantonsverfassung lesen wir dazu, dass die Gesetzgebungsorgane - namentlich im Bereich von Organisation und Finanzhaushalt - nur die Grundzüge regeln und die Einzelprobleme Regierung und Verwaltung überlassen sollen. Weiter heisst es in der Botschaft, dass den Gemeinden im Rahmen von Grundsatzregeln Autonomie in Fragen der Behördenorganisation und des Finanzhaushaltes gewährt werde, denn es handle sich hier um eine qualifizierte Garantie der Gemeindeautonomie.

Eine Totalrevision des Gemeindegesetzes muss aus Sicht der FDP-Fraktion diesen Vorgaben der Verfassung Rechnung tragen. Weiter ist aus unserer Sicht darauf zu achten, dass sich die Hauptadressaten - nämlich die Gemeinden - mit diesem Gesetz einverstanden erklären können. Für sie ist das Gemeindegesetz eine wichtige Arbeitsgrundlage, für sie in erster Linie muss das totalrevidierte Gesetz stimmen. Die Gemeinden brauchen klare Grundlagen einerseits und Spielraum für die unterschiedlichen Gegebenheiten anderseits.

Werden nun diese genannten Kriterien auf das vorliegende Gesetz angewandt, dann ergibt sich aus unserer Sicht eine durchzogene Bilanz: Die Zahl der Gesetzesartikel nimmt zwar gegenüber dem Gesetz aus dem Jahr 1979 von 262 auf 167 ab, aber inhaltlich beschränkt sich das neue Gemeindegesetz aus Sicht der FDP-Fraktion nicht nur auf die Regelung der Grundzüge von Organisation und Finanzhaushalt der Gemeinden. Die Gemeindeautonomie wird aus unserer Sicht nur zum Teil gestärkt, und somit werden die Vorgaben der Verfassung nur zum Teil umgesetzt. Aus unserer Sicht wurde auch die Chance verpasst, das Gesetz klar nach den Grundsätzen des Föderalismus und der Subsidiarität auszurichten. Im Rahmen der Kommissionsberatung wurden, nun auch noch eine sehr grosse Zahl von Änderungsanträgen gutgeheissen. Dies birgt die Gefahr, dass ein Flickwerk geschaffen wird und dass bei verschiedenen Änderungen die Querverbindungen nicht vollumfänglich beachtet werden können. Die Regierung selbst ist bekanntlich nur schon bei der Anpassung der Regelung für die Zweckverbände über eine anderslautende Bestimmung im Gemeindegesetz gestolpert.

Die FDP-Fraktion stellte im Rahmen der Kommissionsberatungen den Antrag, das Geschäft an die Regierung zurückzuweisen, wie dies Art. 93 des Ratsreglementes vorsieht. Die vorberatende Kommission zog es aber vor, das Gesetz durchzuberaten. Die FDP-Fraktion akzeptiert das Resultat der Kommissionsberatung und ist für Eintreten. Voraussetzung dafür ist aber, dass das Gesetz in den wesentlichen Fragen in der von der vorberatenden Kommission beschlossenen Fassung gutgeheissen wird. Die wesentlichen Änderungen, die die vorberatende Kommission vorgenommen hat, sind die Genehmigungspflicht in Art. 4, welche nur Vereinbarungen über Zweckverbände und Gemeindeverbände umfassen soll. Weiters ist auch Art. 57 «Die Fachkunde der Geschäftsprüfungskommission» betroffen. Bei diesem Artikel ist ein Antrag aus der Mitte des Rates pendent, der diese Bestimmung nochmals in die vorberatende Kommission zurückweisen will. Diesen Antrag unterstützen wir. Und schliesslich geht es noch um Art. 137 «Die Mitgliedschaft in einem Zweckverband». Auch hier unterstützen wir klar die Fassung der vorberatenden Kommission. Und zu guter Letzt unterstützen wir natürlich auch die Motion der Kommission, mit der die Überprüfung der Genehmigungspflicht von Gemeindereglementen verlangt wird.

(im Namen der GRÜ-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten.

Die GRÜ-Fraktion verschliesst sich nicht grundsätzlich einer Totalrevision des Gemeindegesetzes. Sie hält jedoch fest, dass sich das geltende Gemeindegesetz aus dem Jahre 1979 in der langjährigen Praxis bestens bewährt hat, und dies trotz detaillierter Regelung einzelner Bereiche, wie beispielsweise Form und Ablauf von Bürgerversammlungen sowie bei den Behördenorganisationen. Dass solche Bestimmungen im neuen Gesetz gestrafft werden, ist sicher richtig. Ebenfalls als richtig erachtet es die GRÜ-Fraktion, dass die Gemeinden in der Organisations- und Haushaltsautonomie gestärkt werden, wie dies in Art. 94 der Kantonsverfassung vorgesehen und im Finanzausgleichsgesetz bereits verwirklicht worden ist.

Dennoch ist die GRÜ-Fraktion mit dem neuen, totalrevidierten Gemeindegesetz alles andere als glücklich, zumal nicht mit der gebotenen Sorgfalt und offensichtlich unter grossem Zeitdruck ans Werk gegangen worden ist. Botschaft und Entwurf der Regierung vom 11. März 2008 verbindet gewichtige, materielle Änderungen mit einer Vielzahl von redaktionellen Bereinigungen oder Straffungen, deren Auswirkungen zum Teil nur schwer durchschaubar sind.

Die GRÜ-Fraktion ist zudem der Ansicht, dass die Bedeutung und die Auswirkungen einzelner Änderungen sowie die Streichung verschiedener, bewährter Bestimmungen für die kommunale Praxis zu wenig erkannt worden sind. In einzelnen Fällen führen die vermeintlich redaktionellen Straffungen zu materiellen Änderungen, die entweder nicht kommentiert worden sind oder die zumindest zu Rechtsunsicherheiten führen können. Solche Unsicherheiten konnten in den drei Sitzungen der vorberatenden Kommission teilweise ausgeräumt werden. Bei der Totalrevision geht es um etwas Wichtiges, nämlich um das wohldurchdachte Funktionieren der untersten Staatsebene und die Beziehung zwischen Bürgerschaft und Gemeindebehörde. So soll beispielsweise mit dem Hinweis auf die zu stärkende «Gemeindeautonomie» - die Gemeindeordnungen sowie die allgemeinverbindlichen Vereinbarungen, insbesondere Gemeindeverbands- und Zweckverbandsvereinbarungen - keine Vorprüfung von rechtssetzenden Reglementen und auch keine Genehmigung dieser Erlasse durch das zuständige Departement mehr erfolgen.

Die Begründung, weshalb dies so ist, vermag aus der Sicht der GRÜ-Fraktion keinesfalls zu überzeugen: Die Gemeindeautonomie kann nicht einfach durch den Wegfall der Genehmigungspflicht für Reglemente «gestärkt» werden. Es stellt sich die Grundsatzfrage, was Gemeindeautonomie im Licht von Art. 87 der Kantonsverfassung bedeutet und wie weit sie in einem Rechtsstaat ausgeübt werden kann. Die Gemeindeautonomie kann sich in einem Rechtsstaat nur innerhalb der Schranken verfassungsmässiger Rechte - von Bundes- und Kantonsverfassung - und innerhalb des Rahmens von Gesetzen - von Bund und Kanton - abspielen. So betrachtet, beschränkt sich der Handlungsspielraum von Gemeinden, in denen sie wirklich autonom handeln können, nur auf wenige Bereiche. Heikel sind vor allem jene Bereiche, in denen in die Rechtsstellung des Bürgers eingegriffen wird, weil der Wegfall der Genehmigungspflicht - soweit nicht spezialgesetzliche Regelungen zu beachten sind - auch für rund 500 Spezialgemeinden ganz oder teilweise gilt. Tinner-Wartau hat in seinem Votum auf diese Problematik hingewiesen.

Es stellt sich auch die Frage, wer Reglemente oder Vereinbarungen, die teilweise oder ganz gegen übergeordnetes Recht verstossen, ausser Kraft setzen kann, zumal weder der Kanton noch der Bund eine Verfassungsgerichtsbarkeit kennt. Weiters stellt sich die Frage der Haftung. Die Rechtmässigkeit oder Rechtswidrigkeit kommunaler Rechtssätze liegt nicht immer auf der Hand. Oft werden diese Fragen nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen, etwa nach dem Grundsatz des öffentlichen Interesses, der Verhältnismässigkeit oder nach Gesichtspunkten der Rechtsgleichheit beantwortet. Weiters bedürfen Fragen im Bereich der politischen Rechte der Bürger bei Referenden der Klärung. Das geltende Gemeindegesetz gibt hier Leitplanken; in der Totalrevision finden sich dazu keine Bestimmungen. Eine politische Gemeinde kann deshalb frei bestimmen, wie hoch beispielsweise das Quorum für ein Referendum sein muss. Die Frage ist, ob dies zweckmässig ist und ob dadurch die Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden oder allenfalls deren Zusammenschluss gefördert wird. Ein weiterer Punkt ist die Volksmotion bei Gemeinden mit einem Parlament. Die Bedürfnisse von einwohnermässig grossen und kleinen Gemeinden (Stadt St.Gallen oder Krinau) können nicht über den gleichen Leisten geschlagen werden. Es drängt sich hier die Frage auf, ob im neuen Gemeindegesetz differenzierter legiferiert werden muss.

Stossend war zudem, dass die Vereinigung St.Galler Gemeindepräsidentinnen und Gemeindepräsidenten eine längere Vorlaufzeit als die Fraktionen erhalten hat. Zudem war die Vernehmlassungsfrist äusserst kurz, zumal für die Vernehmlassung keine synoptische Darstellung des alten und des neuen Gesetzes vorlag. Bei den Anträgen wird die GRÜ-Fraktion diejenigen der Regierung unterstützen und im Übrigen denen der vorberatenden Kommission folgen.

Auf die Vorlage ist einzutreten.

Zu den verschiedenen Voten möchte ich gerne aus der Sicht der Regierung einige Gedanken anführen. Ein Sprichwort besagt, dass die beste Politik sich an der mittleren Unzufriedenheit orientiere, weil man dann den Konsens zwischen denen, die ganz zufrieden und denen, die überhaupt nicht zufrieden sind, gefunden habe. Wenn ich mir diese Voten anhöre, glaube ich, dass wir dieses Ziel erreicht haben. Allerdings - so muss ich gestehen - war es nicht das Ziel der Regierung, ein Gesetz aufzulegen, das nur eine mittlere Zufriedenheit bekommt. Wir wollen ein Gesetz für unsern Staat - für das Zusammenspiel zwischen Gemeinden und Kanton -, von dem v.a. unser Staatswesen profitiert. Wir wollen ein Gesetz, das verfassungskonform ist und das auch Antworten auf die Fragen unserer Zeit gibt. Ich bin der Meinung, dass wir das erreicht haben, wenn auch nicht zur Zufriedenheit aller. Es ist mir wichtig zu betonen, dass sich staatliches Handeln an der Generierung eines Mehrwerts orientieren muss. Das Neue muss besser als das Alte sein. Ein grosser Aufwand im politischen Zusammenspiel lohnt sich nur dann, wenn wir das Ziel auch erreichen. Es wurde von verschiedener Seite beklagt, dass der grosse Wurf fehlt. Das kann man durchaus so sehen. Ich muss aber sagen, dass mir in Gesprächen mit vielen Gemeindepräsidenten in den letzten Monaten - mit einer Ausnahme - nie jemand gesagt hat, was man denn ändern soll.

Ich habe in den Fraktionsvoten kein Wort so oft gehört wie den Begriff «Autonomie». Autonomie ist ein hoher Wert, ein wichtiges Wort, aber auch eine Verpflichtung, sich auf allen politischen Ebenen daran zu orientieren. Gleichzeitig lässt sich der Begriff Autonomie sehr breit verwenden, und ich behaupte, dass jede Person - ich nehme mich da nicht aus - unter diesem Begriff etwas anderes versteht, wenn es um die praktische Umsetzung geht. Bei einem Gesetz geht es um die Vereinheitlichung und Vereinfachung von Differenzen und Meinungsunterschieden, damit sich in seiner Umsetzung, in seinem Vollzug, in seinen Gestaltungsräumen möglichst wenig Differenzen ergeben, die Probleme schaffen. Der Rahmen soll so gross gesteckt sein, damit eine Vielfalt gelebt werden kann. Im Mittelpunkt dieses Gesetzes steht die Gemeindeordnung, die Führungsinstrument ist. Dem war bis jetzt nicht so, denn bis jetzt wurden Reglemente und Richtlinien auch durch uns geprüft - vom berühmten Friedhofsreglement bis hin zu verschiedenen kleinen Richtlinien. Solches fällt künftig weg. Die Gemeindebehörden, die Gemeindebürgerinnen und Gemeindebürger haben politische Verantwortung und das Recht, dass die Gemeindeordnung Führungsinstrument wird. Damit wollten wir auch den unterschiedlichen Grössen der Gemeinden Rechnung tragen. Die Gemeindeordnung in der Stadt St.Gallen wird ganz bestimmt anders aussehen als die Gemeindeordnung von Krinau. Sie ist die politische Plattform, die einer Vielfalt Rechnung tragen kann und muss. Denn wir wollen eine Vielfalt in diesem Kanton.

Als Grundlage für diese Gesetzesrevision gilt - unbestrittenermassen - die Verfassung. Die Verfassung stellt aber die Gemeinwesen, die Körperschaften, die Spezialgemeinden gleich, und von daher ist es folgerichtig, wenn es bei der Umsetzung dieser Philosophie ein Gesetz für alle gibt. Es wäre ein Widerspruch verschiedene Gesetze für die Ortsgemeinden, die Korporationen und die politischen Gemeinden zu machen, so wie Tinner-Wartau es darlegt. Mit dem Führungsinstrument der Gemeindeordnung wollten wir die Grundlage schaffen, damit die Gemeinden sich nach ihren Bedürfnissen, ihren Massstäben, ihren Möglichkeiten definieren können. Die Gemeindeordnung muss genehmigt werden, weil auch die Rechtmässigkeit und die Verträglichkeit mit andern Gesetzen überprüft werden muss. Ich bitte bei der Beurteilung dieses Führungsinstruments zu beachten, dass es Ausdruck von Autonomie ist.

Von Denoth-St.Gallen wurden der Zeitpunkt und die fehlende Sorgfalt bemängelt. Ich gebe zu, dass wir unter Zeitdruck standen. Wir hatten das Ziel, dieses Gesetz auf die neue Amtsdauer in Vollzug setzen zu können. Aber ich wehre mich gegen den Vorwurf der mangelnden Sorgfalt. Es war eine grosse Arbeit, und bei den Fachleuten in meinem Departement ist Sorgfalt oberstes Gebot. Weiters muss ich erwähnen, dass durch die verschiedenen Änderungen, die die vorberatende Kommission vorgenommen hat, die Regelungsdichte komplexer geworden ist. Wie vorhin im Rat erwähnt, gibt es redaktionelle Anpassungen, die zum Teil auch politische Wirkung haben. Die vielen Anträge auf dem gelben Blatt sind materiell für die Regierung nicht «matchentscheidend», aber sie sind Ausdruck dafür, dass an verschiedenen Stellen eine höhere Regelungsdichte gewünscht wird, als die Regierung in ihrem Entwurf ursprünglich vorgesehen hatte.

Zu einem anderen Punkt: In der Medienarbeit der VSGP wurde ziemlich scharf kritisiert, dass die Regierung vorgeschlagen hat, einen Artikel zu schaffen, der den Gemeinden die Verantwortung auferlegt, den Voranschlag durch die Bürgerversammlung genehmigen zu lassen, bevor das neue Rechnungsjahr beginnt bzw. die Rechnung und den Voranschlag auseinanderzunehmen. Die Regierung hat das vorgeschlagen, um eine Grundlage für den Vollzug des neuen Systems im Finanzausgleich zu haben, nicht um die Gemeinden zu ärgern. Wie bekannt, haben wir dynamische Instrumente für den neuen Finanzausgleich im innerkantonalen Verhältnis, der seit Januar 2008 Gültigkeit hat. Erst wenn wir die Steuerfüsse der Gemeinden kennen, können wir die Ausgleichsgrenze für den Finanzausgleich bemessen. Man kann die Arbeit zweimal machen, im August oder September. 2008 wäre aber der Sache gedient gewesen, wenn die Zahlen Anfang Jahr bekannt gewesen wären. So hätte die ganze Vollzugsgeschichte im Finanzausgleich vereinfacht werden können. Aus der Überzeugung heraus, dass wir das, was in der vorberatenden Kommission entstanden ist, nicht unnötig behindern wollen, haben wir in dieser offenbar zentralen Frage auf ein rotes Blatt verzichtet. Auch stelle ich fest, dass immer mehr Gemeinden von sich aus - vielleicht ist das auch autonomes Verhalten - dazu übergehen, den Voranschlag im Vorjahr bzw. bis Jahresende zu erstellen. Die Gemeinden merken, dass so der Vollzug des Finanzausgleichs, der in ihrem eigenen Interesse ist, sich als viel komfortabler erweist.

Zu Art. 4 hat die Regierung ein rotes Blatt erstellt. Sie will mit dieser Genehmigungspflicht für allgemeinverbindliche Vereinbarungen nicht die Gemeinden ärgern, sondern sie will die Sicherheit herstellen und das dahinterstehende Dienstleistungsverständnis - ich möchte das dreimal betonen - zu dokumentieren. Es geht nicht darum, dass allgemeinverbindliche Vereinbarungen politisch beurteilt werden, sondern darum, dass sie rechtskonform sind. Es geht um die Sicherstellung einer Beratungsfunktion. Das haben wir in dieser Genehmigung dokumentiert. Wir verstehen das als Dienstleistung gegenüber den Gemeinden, die, wie sich zeigt, oft genutzt wird. In einem Votum wurde vorhin erwähnt, dass, bevor der «gemeindeeigene Apparat» in Bewegung gesetzt wird, sehr oft und sehr schnell die Dienststellen des Kantons kontaktiert werden. Das ist grundsätzlich gar nicht schlecht. Es ist überall die Rede von Kompetenzzentren, die differenziertes Fachwissen an einem Ort sammeln und es zum Nutzen aller zur Verfügung stellen sollen. Dieses Denken steht hinter Art. 4. Ich bedaure, dass es in der Diskussion verzerrt und als Widerstandsthema der Regierung angelastet wird. Dem ist nicht so. Es geht wirklich darum, die Autonomie zu stärken. Und doch müssen wir Klarheit setzen, um möglichst wenig Rekurse und Einsprachen zu haben. Es gibt viele engagierte Bürgerinnen und Bürger, die genau auf Bestimmungen achten und unserem Departement sehr oft eine Beschwerde schreiben. Mit dieser Genehmigungspflicht für allgemeinverbindliche Vereinbarungen wollen wir eine Garantie abgeben, dass mindestens auf der juristischen Seite eine Übereinstimmung da ist. Wir werden dann bei Art. 4 noch einmal darauf zurückkommen.

Das Ziel der Regierung ist es, ein Gesetz zu haben, das besser ist als das sehr gute Gesetz aus dem Jahr 1979. Dieses hat bald 30 Jahre das Zusammenspiel mit und unter den Gemeinden geprägt. Doch in der Zwischenzeit sind neue Bedürfnisse entstanden. Noch einmal: Die Gemeindeordnung ist ein Führungsinstrument, das Unterschieden Rechnung trägt und auch möglich macht. Und zusätzlich - was entscheidend ist - werden neue Volksrechte eingeführt. Dies gibt einer grösseren Stadt wie Rapperswil-Jona die Gelegenheit, statt ein Parlament einzusetzen, über Volksrechte die Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern zu sichern. Da können wir zukunftsorientierte Instrumente anbieten.

Ich danke Ihnen, wenn Sie auf diese Vorlage eintreten. Die vorberatende Kommission hat nach drei Tagen Beratung mit 19:0 Stimmen Eintreten beschlossen, und auch die Schlussabstimmung erzielte das gleiche Verhältnis. Deshalb bin ich zuversichtlich, dass wir diese Arbeit gemeinsam vollenden können. Es ist nie schlecht, wenn man sich in der politischen Diskussion einem solchen Prozess stellt. Ich habe diese drei Tage als bereichernd erlebt, auch wenn wir nicht immer gleicher Meinung waren. Doch es gehört einfach zum professionellen, politischen Geschäft, dass auch aus Unterschieden etwas gemacht werden kann. Ich denke, dass wir nun eine Grundlage, entstanden auf Richtlinien aus der Verfassung, haben. Und diese Grundlage erachte ich als besser als diejenige aus dem Jahr 1979. Sie gibt vor allem Antwort auf die Fragen unserer Zeit.

Dem Antrag der Regierung ist zuzustimmen.

Zu Art. 4 habe ich in meinem Eintretensvotum schon einiges gesagt, möchte aber zwei Themen noch einmal aufnehmen.

Zu Ritter-Altstätten: Ihr flammendes Votum hat mich ganz kurz darüber nachdenken lassen, dass es im Interesse der freiberuflichen Juristen sein könnte, dass diese Regelungsgenehmigungspflicht nicht im Gesetz ist. Aber ich habe diesen Gedanken jetzt wieder in die Ecke gestellt.

Zu Dietsche-Oberriet und zur Sache selbst: Es ist nicht Sache der Regierung, sondern des zuständigen Departementes, diese Genehmigung vorzunehmen. Im Fachbereich ist das ein Verwaltungsakt, der von einer Mitarbeiterin oder einem Mitarbeiter vollzogen wird. Die Genehmigung ist Ausdruck dafür, dass der Kanton als Genehmigungsbehörde in die Verantwortung geht. Und in diesem Sinn haben wir - dazu stehe ich nach wie vor - ein Dienstleistungsverständnis. Es geht nicht um eine politische Würdigung der Genehmigung, sondern um Weitergabe von Kompetenzen und Wissen, um dadurch für Rechtsverträglichkeit und Qualitätssicherung zu sorgen. Ich gebe gerne zu, dass der Kanton St.Gallen in 50 Jahren auch ohne diese Genehmigungspflicht noch existieren wird. Die Gemeinden könnten sich auch über andere Wege organisieren. Der hier vorgeschlagene Weg wäre aber der einfachste und günstigste, weil das auf kantonaler Ebene aufgebaute Fachwissen dokumentiert werden könnte. Auch ist die Genehmigung Ausdruck einer partnerschaftlichen Geschichte, und der Kanton steht da zu seiner Verantwortung.

Wenn ich die Stimmen hier höre, bin ich mit dem roten Blatt eher auf verlorenem Posten, aber ich stehe trotzdem dazu, weil sich die Regierung nämlich bei diesem Thema etwas überlegt hat. Wenn der Artikel wegfällt - was ich befürchte -, dann müssen wir uns neu orientieren und müssen auch neu definieren, was Beratung denn heisst. Beratung ist nicht einfach ein bisschen telefonieren und dann ist die Sache erledigt. Weiters muss auch geklärt sein, wer dann die Verantwortung trägt bzw. wie diese verteilt wird. Aufgrund dieser Überlegungen möchte ich doch noch einmal an die Vernunft des Kantonsparlamentes im Sinn einer guten und zweckmässigen Handhabung appellieren.

Kommissionspräsident: Ich orientiere Sie über das Ergebnis der Beratung in der vorberatenden Kommission. In der vorberatenden Kommission wurde auch ein Antrag gestellt, wonach Art. 4 Abs. 1 Bst. b ganz zu streichen sei. Wir haben dann in einer ersten Eventualabstimmung den Antrag, wie er nun auf dem gelben Blatt steht, dem Antrag der Regierung gegenübergestellt. Dabei wurde der Antrag, wie er auf dem gelben Blatt steht, mit 19:1 Stimme bei 1 Enthaltung gutgeheissen. Anschliessend wurde diese Fassung dem Streichungsantrag gegenübergestellt, wobei die Fassung auf dem gelben Blatt mit 19:2 Stimmen die Oberhand behielt. Am Schluss der Diskussion in der vorberatenden Kommission wurde ein Rückkommensantrag zu Art. 4 gestellt. Dem Rückkommen wurde stattgegeben. Nach der Diskussion wurde nochmals über den Wortlaut auf dem gelben Blatt abgestimmt, und dieser wurde mit 16:3 Stimmen bei 2 Abwesenheiten unterstützt. So weit das Ergebnis der vorberatenden Kommission.

Der Antrag der SVP-Fraktion ist abzulehnen.

Er wurde zwar in der vorberatenden Kommission nicht diskutiert. Hier wurde geltendes Recht übernommen. Die Gebührentarife dem Referendum zu unterstellen, hat keinen Sinn. Dies entspricht auch bundesgerichtlicher Rechtsprechung, denn es handelt sich da um betragsmässige Ansätze, die flexibel in der Behandlung sein sollen. Dazu kommt - Ihre Argumentation steht da im Widerspruch -, dass die Gebühren verhältnismässig sein müssen. Das wird in der Praxis auch so gehandhabt. Gebühren sind Ausdruck der Entgeltung für eine Dienstleistung oder einer Gegenleistung, die ein Gemeinwesen erbringt. Alles andere wäre gesetzeswidrig oder nicht vereinbar mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung.

Die gesetzestechnische Frage von Güntzel-St.Gallen kann ich mit Ja beurteilen. Bei beiden Artikeln ist das Gleiche gemeint.

Kommissionspräsident: Ich bestätige - wie Regierungsrätin Hilber gesagt hat -, dass Art. 24 in der vorberatenden Kommission nicht diskutiert wurde.

Ich habe eine Unsicherheit. Ich ging davon aus, dass zwei Abstimmungen durchgeführt würden: eine zum zweiten Antrag Güntzel-St.Gallen über «allgemeinverbindliche» und eine zur Frage, ob die Reglemente dem Referendum unterstellt werden sollen.

Der korrigierte Antrag der SVP-Fraktion ist abzulehnen.

Das Wort «allgemeinverbindliche» soll stehen gelassen werden. Obwohl es so ist, wie Ritter-Altstätten gesagt hat: mehrere Juristen, mehrere Meinungen. Aber wenn ich ein Dienst- und Besoldungsreglement für mein Personal erlasse, dann ist das eben nicht allgemeinverbindlich, sondern verbindlich für einen beschränkten Kreis - nämlich meine Mitarbeitenden in meiner Verwaltung. Ein solches Reglement soll nicht dem Referendum unterstellt werden können. Das war auch bisher nicht so. Insofern hat das Wort «allgemeinverbindliche» durchaus einen Sinn.

Kommissionspräsident: Es ist nett, dass Sie den Ball zum Schluss noch mir zuspielen. Persönlich sehe ich aber keine Veranlassung, das Geschäft wegen dieses Begriffs in die vorberatende Kommission zurückzunehmen.

Kommissionspräsident: Nach dieser Diskussion widersetze ich mich einer Rücknahme des Themas in die vorberatende Kommission nicht. Es scheint in der Tat angezeigt zu sein, den Erlass zu überprüfen, wo überall der Begriff «allgemeinverbindlich» vor dem Begriff «Reglement» steht und wo nicht. Ich mache darauf aufmerksam, dass im geltenden Gemeindegesetz an beiden Stellen, über die wir jetzt diskutieren - also Art. 24 und 66 bzw. in den entsprechenden geltenden Bestimmungen - der Begriff «rechtsetzend» vor dem Begriff «Reglement» steht.

Ratspräsident: Demnach stimmen wir nochmals über Art. 24 Bst. a ab. Zur Präzisierung werde ich die Diskussion nochmals eröffnen. In der Botschaft heisst es «allgemeinverbindliche Reglemente, ausgenommen Gebührentarife». Die SVP-Fraktion hat ihren Antrag auf dem grauen Blatt dahin gehend verändert, dass es nur noch «Reglemente» heisst. Damit wir wirklich alle wissen, über was wir abstimmen, bitte ich Güntzel-St.Gallen, nochmals Stellung zu nehmen.

Ratspräsident: Nach dieser Präzisierung von Güntzel-St.Gallen gibt es jetzt zwei Abstimmungen zu zwei Anträgen. Der erste Antrag lautet - ich lasse hier nochmals diskutieren - Streichung des Wortes «allgemeinverbindliche» in Art. 24 Bst. a.

Ich nehme an, dass es zwei Abstimmungen geben wird. Mein Antrag ist, zusätzlich das Wort «allgemeinverbindliche» zu streichen, damit wir in Art. 24 und 66 die gleiche Gesetzessprache haben.

Der Antrag der SVP-Fraktion ist abzulehnen.

Die Bürgerversammlung ist die ureigenste Form der Demokratie in unseren Gemeinden. Sie ist aber keineswegs nur eine Folkloreveranstaltung. Ich habe schon über 20 Bürgerversammlungen geleitet, die meisten mit vielen, wenige mit wenigen Diskussionen. Wenn ich als Bürger an die Bürgerversammlung gehe, dann will ich doch entscheiden. Ich will doch nicht, dass eine kleine Minderheit von 30 Prozent über die Grösse von 70 Prozent entscheiden kann. Ich bereite mich vor, gehe an die Bürgerversammlung, ergreife allenfalls sogar das Wort und muss mir dann anschliessend von 30 Prozent sagen lassen, dass wir jetzt an der Urne abstimmen. Dann kann ich gleich zu Hause bleiben. Wir müssen jene, die sich die Freiheit nehmen, nicht an die Bürgerversammlung zu kommen, sondern lieber eine Kochsendung oder ein Fussballspiel im Fernsehen anschauen, nicht schützen.

Es gibt da auch ein praktisches Problem, wenn z.B. die Gemeindeordnung diskutiert wird. Anschliessend verlangen 30 Prozent eine Urnenabstimmung. Wie soll das gehen? An der Urne kann nicht mehr diskutiert werden. Hier gibt es nur noch Ja oder Nein. Angenommen, die Gemeindeordnung wird abgelehnt, dann beginnt das ganze Spiel wieder von vorne. Solches kann bis zur Unendlichkeit durchgezogen werden. Wenn schon argumentiert wird, dass an den Bürgerversammlungen wenig Personen teilnähmen, dann dürfen diese Versammlungen nicht noch mehr abgewertet werden, indem ihnen Entscheidungsbefugnisse entzogen werden. Demokratie braucht Mehrheiten und logischerweise auch Minderheiten. Es braucht aber keinen zusätzlichen Minderheitenschutz. Ich habe in all den Jahren sehr oft erlebt, dass die Bürgerversammlung an sich schon einen Minderheitenschutz gewährleistet. Denn Minderheiten können sich für die Bürgerversammlung nämlich sehr gut organisieren. Im Gegenzug aber müssen Mehrheiten akzeptiert werden, insbesondere jetzt mit dem neuen Gemeindegesetz, das neue demokratische Rechte einführt. Ich denke beispielsweise an die Volksmotion, bei der einzelne Fragen - auch aus der Gemeindeordnung - immer wieder zur Diskussion gestellt werden können. Immer wieder wurde die Gemeindeautonomie hochgelobt. Überlassen wir es doch in dieser Frage auch den Gemeinden, ob sie in ihrer Gemeindeordnung diesen Minderheitenschutz einbauen wollen oder nicht.

Dem Antrag der SVP-Fraktion ist zuzustimmen.

Den Vorschlag der SVP-Fraktion beurteilen wir durchaus als zweckmässig. Es ist so, dass vielfach nur eine sehr kleine Minderheit - manchmal 3 bis 4 Prozent - der Bürgerschaft an der Bürgerversammlung teilnimmt. Dies ist gerade bei umstrittenen Bestimmungen problematisch. Mit dem neuen Gesetz kommt der Gemeindeordnung eine noch höhere Bedeutung zu. Wir sind der Meinung, dass der Erlass der Gemeindeordnung - die Verfassung der Gemeinde - es verdient, demokratisch breiter abgestützt zu werden. Zu Würth-Goldach: Ich denke, die Bürgerversammlung wird damit nicht abgewertet. Es ist einfach so, dass bei sehr umstrittenen Bestimmungen eine breitere Abstützung notwendig ist.

Kommissionspräsident: Zunächst möchte ich darauf hinweisen, dass wenn dem Antrag der SP-Fraktion zugestimmt wird, auch zwei weitere Ergänzungen, die die Kommission vorgenommen hat, wieder rückgängig gemacht bzw. gestrichen werden. Die vorberatende Kommission hat bekanntlich in Abs. 4 (neu) zusätzlich den «Ort» hineingenommen. Das bedeutet, dass der Rat nicht nur den Zeitpunkt, sondern auch den Ort der Bürgerversammlung festlegen kann. Ebenso würde auch der zweite Satz in diesem Abs. 4 wieder gestrichen. Dann weise ich noch auf das Abstimmungsergebnis hin. Bei der Abstimmung für zwei verschiedene oder nur eine Bürgerversammlung wurde dem Antrag, wie er auf dem gelben Blatt steht, mit 19:2 Stimmen zugestimmt. Der Antrag, zusätzlich auch das Wort Ort aufzunehmen, wurde einstimmig gutgeheissen, und der Antrag betreffend Zusatz in Abs. 4 als Ersatz 2 wurde mit 15:6 Stimmen gutgeheissen.

Der Antrag Denoth-St.Gallen ist abzulehnen.

Ich bin der Ansicht, dass die Begründung von Denoth-St.Gallen ein bisschen zu einfach ist. Etwas wieder aufnehmen, weil es schon früher im Gesetz stand, das macht hier keinen Sinn. Ich denke - Regierungsrätin Hilber wird mir im Bedarfsfall widersprechen -, die Streichung dieser beiden Ziffern ist Ausdruck der verstärkten Autonomie, die man den Gemeinden gewähren will. Deshalb kann es kaum die Absicht sein, diese stillschweigend wieder ins Gesetz aufzunehmen. Ich denke, dass es bei dem, was man jetzt nicht zwingend in diesen Katalog aufnehmen will, es nicht um den Erwerb, sondern um die Veräusserung von Mehrheitsbeteiligungen geht. Diese Streichung scheint mir auch richtig zu sein, um die Autonomie der Gemeinden zu stärken.

Der Rückweisungsantrag Hartmann-Rorschach ist abzulehnen und dem Antrag der Regierung ist zuzustimmen.

Eigentlich liegt ein verfassungskonformer Antrag vor. Es braucht keine weiteren Diskussionen in diesem Bereich. Die SP-Fraktion tritt für den Antrag der Regierung ein.

Der Rückweisungsantrag Hartmann-Rorschach ist abzulehnen.

Die vorberatende Kommission hat ausgiebig darüber diskutiert. Sie ist zum Schluss gekommen, dass die Fachkundigkeit von Personen nicht so weit geht, dass es z.B. Buchprüfer sein müssen, sondern dass es genügt, wenn z.B. Leute mit Kenntnissen in der Buchhaltung darunter sind. Die Begründung von Ritter-Altstätten, Gesetze über die Verfassungsmässigkeit stellen zu wollen, erscheint mir ein wenig verwegen. Jedes Gesetz muss verfassungskonform sein. Die Verfassungskommission hat sich in dieser Frage etwas überlegt, und ich bin nicht der Meinung, dass die Verfassung nochmals geändert werden muss. Die Verfassung ist die Grundlage, und das Gesetz muss so sein, dass es verfassungskonform ist, und der Vorschlag der Regierung ist verfassungskonform.

(im Namen der SVP-Fraktion): Dem Rückweisungsantrag Hartmann-Rorschach ist zuzustimmen.

Etwas zu meinen Kollegen auf der linken Seite: Ich bestreite die Verfassungsfähigkeit des Antrags der Regierung. In Art. 33 der Verfassung steht: «wählbar in Behörden ist, wer stimmfähig ist». Es gibt keine Einschränkung, ausser für Gerichte. Wählbar ist also, wer stimmfähig ist. Da gibt es keine Einschränkung. Wenn wir Einschränkungen machen, dann sind wir nicht verfassungsmässig.

Dem Rückweisungsantrag Hartmann-Rorschach ist zuzustimmen.

Ich habe nichts dagegen, dass der Art. 57 - bevor er zum Schicksalsartikel dieses Gemeindegesetzes wird - noch einmal besprochen wird. Aber ich möchte vor einem Vorschlag warnen, der - gemäss dem Votum von Ritter-Altstätten - nicht einmal verfassungskonform sein soll. Zu Ritter-Altstätten: Ich bin ein bisschen erschrocken, weil Sie ja damals bei der Verfassungsdiskussion federführend mit dabei waren. Wenn etwas als Grundlage zählt, dann ist es unsere Verfassung. Ich höre, dass Sie allenfalls sogar die Verfassung ändern wollen. Ich möchte einfach vor der Erwartung warnen, dass dies im selben Aufwisch mit den Zweckverbänden geschehen kann. Diese sind eine andere Geschichte. Bei einer Verfassungsänderung wären eine Botschaft und ein Vernehmlassungsverfahren angezeigt, wie wir uns das bei grundsätzlichen Änderungen gewohnt sind. Man kann diesen Artikel nicht im gleichen Aufwisch mit den Zweckverbänden behandeln, weil das zwei ganz verschiedene Sachen sind. Bei letzteren sind wir im Verfahren viel weiter fortgeschritten. Das Ziel wäre, dass nächstes Jahr die Volksabstimmung stattfinden könnte. Wenn Sie die Verfassung ändern wollen, muss es auf ordentlichem Weg geschehen.

Nun noch etwas zur Sache: Ich bin der Ansicht, dass Ihnen die Regierung einen verfassungskonformen als auch zweckmässigen Vorschlag unterbreitet hat. Sie schlägt bei ungenügender Fachkunde in der Geschäftsprüfungskommission nämlich vor, diese hinzuzukaufen. Eigentlich ist das das Natürlichste von der Welt. Das macht die Regierung, das macht die Verwaltung, das macht jeder Privathaushalt. Wer in einem Gebiet nicht fachkundig ist, holt sich eben Rat. Und dies wollte man mit dieser Regelung, die gleichzeitig auch demokratieverträglich ist, bezwecken. Es darf nicht sein, dass nur noch Leute, die die Fachkunde ausweisen können, in die GPK gewählt werden können. Deshalb ist der Abs. 2 sehr wichtig, weil er besagt, wie die Sache geregelt werden kann, wenn die erforderliche Fachkunde fehlt. Im Übrigen nehmen wir wahr, dass die Arbeit in der GPK eine sehr spannende politische Aufgabe ist, die aber immer komplexer und anspruchsvoller wird. Vor 40 bis 50 Jahren war dies noch anders. Leute, die abschliessende Verantwortung wahrnehmen, müssen sich bei Bedarf bei fachkundigen Experten rückversichern können. Wir müssen alles Interesse daran haben, dass die Milizverträglichkeit gewahrt wird. Durch den Zusatz in Abs. 2 ist diese gegeben, im Unterschied zur Argumentation, wie ich sie im Vorfeld dieser Diskussion gehört habe. Wie gesagt, ich bin gerne bereit, unter den Vorgaben von Verfassungskonformität und Zweckmässigkeit noch einmal darüber zu reden. Und vielleicht - wer weiss - kommen wir dann doch noch auf den Antrag der Regierung zurück.

Ich wünsche das Wort nochmals, weil ich von der Vorsteherin des Departements des Innern in einem Punkt falsch zitiert wurde. Ich habe gesagt, das Gesetz müsse nicht nur verfassungsmässig, sondern auch zweckmässig sein. Das Gesetz muss verfassungsmässig sein, da bin ich der Letzte, der das bestreiten würde. Aber nicht jedes verfassungsmässige Gesetz ist auch zweckmässig. Der Vorschlag der Regierung erfüllt zwar das Kriterium der Verfassungsmässigkeit, aber nicht der Zweckmässigkeit.

Es geht hier nicht um die Gemeindeautonomie, sondern es geht um die Zuständigkeit des Parlaments, das dann ein gewisses Gewicht hat. Lässt man das weg, dann muss man das in der Gemeindeordnung aufnehmen. Das ist viel komplizierter. Solch detaillierte Bestimmungen gehören nicht in eine Gemeindeordnung hinein. Ich weiss aus Erfahrung, was das bedeutet, denn ich war selber im Parlament in der Stadt St.Gallen. Es ist unsinnig, detaillierte Bestimmungen in der Gemeindeordnung zu haben, wenn im Prinzip klar ist, was das Parlament zu tun hat. Diese Bestimmung besagt, dass die Zuständigkeit nicht im Bereich des Stadtrates oder des Rates ist, sondern in der Zuständigkeit des Parlaments. Das hat nichts mit Gemeindeautonomie zu tun. Die Sache muss so oder so geregelt werden.

Die Sache muss so oder so geregelt werden. Aber die Regierung war der Meinung, dass es Sache der Gemeinden ist, wie sie das regeln. Das ist jetzt ein Stück Autonomie, die Sie in Ihre Meinungsbildung einfliessen lassen können. Geregelt werden muss die Sache. Es sind Grundsätze, die in der Gemeindeordnung festgehalten sind. Aber es kommt darauf an, ob eine Gemeinde ein Parlament hat oder nicht.

Kommissionspräsident: Ich möchte Sie nur noch darauf aufmerksam machen, dass die Anträge, wie sie jetzt vorliegen, in der vorberatenden Kommission so nicht gestellt worden sind.

Kommissionspräsident: Ein Wort zum Ergebnis der Abstimmung in der vorberatenden Kommission: Der Antrag, wie Sie ihn auf dem gelben Blatt finden, wurde mit 16:3 Stimmen bei 1 Enthaltung und 1 Abwesenheit gutgeheissen.

Ratspräsident: Damit müssen wir jetzt auch noch über die Rückweisung von Art. 66 Abs. 1 Bst. a an die vorberatende Kommission entscheiden. Zu Güntzel-St.Gallen: Gehe ich richtig in der Annahme, dass Ihr Antrag damit hinfällig ist?

Kommissionspräsident: Anlässlich der Beratung zu Art. 84 wurde in der vorberatenden Kommission das Thema der Zuständigkeit zur Erteilung von Wohnsitz-Ausnahmebewilligungen im Sinn von Art. 84 Abs. 1 thematisiert. Im Wissen darum, dass die entsprechende Zuständigkeit bei der Regierung liegt, wurde in der vorberatenden Kommission ein Stimmungsbild betreffend Konzentration der Zuständigkeiten für die Erteilung von Ausnahmebewilligungen beim Departement des Innern erhoben. Die vorberatende Kommission hat sich mit 20:0 Stimmen bei 1 Enthaltung für eine solche Konzentration ausgesprochen. Dies einfach zuhanden des Protokolls.

Art. 89 (Stellung und Bezeichnung). beantragt im Namen der SP-Fraktion, Art. 89 Abs. 2 wie folgt zu formulieren: «Er zählt wenigstens drei, in der politischen Gemeinde wenigstens fünf Mitglieder.»

Ich bitte Sie, diese Ergänzung zu unterstützen, wie es bisher im Gemeindegesetz Art. 135 schon aufgeführt war.

Kommissionspräsident: Ein solcher Antrag wurde auch in der vorberatenden Kommission gestellt und mit 7:14 Stimmen abgelehnt.

Ich bin überfragt, Ihnen jetzt über die genaue Stelle in der Kantonsverfassung und die Ausdeutschung des Begriffs Bescheid geben zu können. Aber wir können das nochmals anschauen. Thema in unserm Zusammenhang ist - ich höre, dass Sie nicht das Kollegialitätsprinzip und dessen Spielregeln bestreiten -, dass die Sache transparent und verbrieft ist, auch für die Gemeindebehörden. Unser Ziel war, die Sache in diesem Gesetz zu verankern, sodass sie klar ist. Ein Gesetz muss ja auch Klarheit schaffen. - In der Regierung haben wir ein Reglement, wie wir mit dem Kollegialprinzip umgehen. Ich bin aber überfragt, wo genau dieser Begriff abgestützt ist. Da müsste ich mal die Expertinnen und Experten befragen. Sehen Sie, auch ich benötige manchmal Unterstützung von Expertinnen und Experten, genauso, wie sie die GPK auch braucht!

Die Haushaltsverordnung ist das nächste Geschäfte das wir im Amt für Gemeinden vorbereiten. Das Gesetz kann erst in Vollzug gesetzt werden, wenn diese Haushaltsverordnung steht, weil das ein Kernstück ist. Wir haben alles Interesse daran, dass die Autonomie auch hier abgespiegelt ist. Aber die Klarheit wollen wir trotzdem nicht verwässern. Ich kann Ihnen versichern, dass wir das nach den Regeln der Kunst machen. Ich nehme dieses Votum mit. Sie rennen offene Türen ein. Aber es muss einfach klar sein. Das ist die Bedingung.

Art. 122 (Träger der Aufgabenerfüllung a] öffentlich-rechtliche Unternehmen). Zu Art. 122: Art. 122 ist eigentlich eine konsequente Ausformulierung, was die vorberatende Kommission wollte. Es ist redaktionell, aber es ist auch in der Sache. Wenn man die Gründung selbständig-öffentlich-rechtlicher Unternehmen dem obligatorischen Referendum unterstellt, so muss man das konsequenterweise auch für die Auflösung machen. Die Regierung hat den Gedanken weitergedacht und den zu einem Abschluss gebracht, und das möchte man damit verbinden. Ich bitte Sie, diesen Antrag zu unterstützen. Ich denke, es ist auch im Sinn der Diskussion, die wir geführt haben.

Kommissionspräsident: In der vorberatenden Kommission wurde explizit über das Wort «Gründung» diskutiert, nicht über den Antrag, wie er jetzt auf dem roten Blatt erscheint. Aus persönlicher Sicht meine ich aber, dass es zweckmässig ist, dem roten Blatt zuzustimmen.

Art. 137 (Begriff). Zu Art. 137: Dem Antrag der Regierung ist zuzustimmen.

Es geht darum, dass die Zweckverbände, öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten mitarbeiten können und Mitgliedschaften haben können. Die vorberatende Kommission hat das «öffentlich-rechtlich» weggelassen. Das gibt eine ganz andere Dynamik, das ergibt einen ganz anderen Sinn. Betreffend Zweckverbände: Wir machen wieder eine neue Verfassungsgrundlage, weil man die Zweckverbände aufheben wollte und dem Aspekt der Demokratie-Unfreundlichkeit entgegenwirken möchte. Das ergibt viel Sinn, weil die Zusammenarbeit in diesen Körperschaften über den Zweckverband geregelt werden kann. Aber es muss sich auf öffentlich-rechtliche Körperschaften beziehen. Wenn das nicht der Fall ist, dann müsste man sich vorstellen, dass in einem Zweckverband zwei Gemeindewesen und eine private Firma die gleichen Massstäbe hätten. Haftungsrechtlich gäbe das ganz grosse Probleme. Darum bitte ich Sie, diese Präzisierung - es ist ein anderer Inhalt, wurde aber so gedacht und auch übernommen aus der früheren Praxis - zu übernehmen. Wir bitten Sie, uns damit die Grundlage zu geben, dass man ein Geschäft über die Zweckverbände, die Verfassungsgrundlage eben, entsprechend übernehmen kann.

Kommissionspräsident: Die vorberatende Kommission hat im Wissen darum, dass es sich um eine wörtliche Wiederholung der Verfassung handelt, dementsprechend den Antrag, welchen Sie auf dem gelben Blatt finden, mit 14:6 Stimmen bei 1 Abwesenheit so beschlossen.

(im Namen der SVP-Fraktion): Dem Antrag der vorberatenden Kommission ist zuzustimmen.

Ich möchte nicht sämtliche Ausführungen meiner Vorredner wiederholen. Aber ich möchte auf die zwei von Ritter-Altstätten erwähnten Aspekte hinweisen. Es ist nicht zwingend, dass die Regierung derartige Erlasse genehmigt. Eine Gemeinde sollte zu einer Genehmigung fähig sein, und sie sollte auch die Möglichkeit haben, eine solche rechtmässig zu verfassen.

Dem Antrag Locher-St.Gallen ist zuzustimmen.

Es geht hier nicht nur um ein kleines Detail, sondern es geht um eine juristisch nicht unwichtige Frage. Ich glaube, wir sind uns alle einig, dass die Gesetzgebung kohärent sein muss. Es ist sicher unbestritten, dass sie für die Gemeinden mit Bürgerversammlungen und Gemeinden mit Parlamenten kohärent sein muss. In der vorberatenden Kommission gibt es sowieso nochmals einen Sitzungstermin. Mutmasslich wird Art. 57 nochmals in der vorberatenden Kommission beraten werden müssen. Darum ist es zweckmässig, auch diese Bestimmung hier an diesem Sitzungstag nochmals zu erörtern.

Der Antrag Denoth-St.Gallen ist abzulehnen.

Ich möchte das Votum von Bürgi-St.Gallen bekräftigen und gleichzeitig darauf hinweisen, dass der Vorschlag der Regierung den Art. 23 Bst. g - für die Gemeinden mit Bürgerversammlung - und den Art. 63 - für die Gemeinden mit Parlament - vorgesehen hat. Diese sind die Grundlage, um auf Gemeindeebene die entsprechenden Bestimmungen zu erlassen. Im Sinn der Stärkung der Gemeindeautonomie und im Sinn der schlanken Gesetzgebung ist es zweckmässig, die Fragen, die hier im Antrag Denoth-St.Gallen aufgeworfen werden, auf kommunaler Ebene zu lösen. Dazu braucht es keine kantonale Gesetzgebung.

Der Antrag der SVP-Fraktion ist abzulehnen.

Zwar sollen nicht die Bürgerrechte beschnitten werden, aber es ist in diesem Zusammenhang ganz einfach nicht zweckdienlich, eine Referendumsmöglichkeit zu schaffen, die unsägliche und wenig erfreuliche Erscheinungen nach sich ziehen würde. Darauf sollte verzichtet werden.