Geschäft: Kantonsratsbeschluss über die Genehmigung des Regierungsbeschlusses über den Beitritt des Kantons St.Gallen zur Rahmenvereinbarung für die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich (siehe auch 40.06.02)

Die Gemeinden sind für Eintreten.

Wie wir es bereits gehört haben: Der Kanton St.Gallen kann im Rahmen der Umsetzung der NFA anstelle der ursprünglich angenommenen 47 Mio. Franken mit einem Reformgewinn von derzeit aufgrund heute vorliegender Berechnungen mit 147 Mio. Franken rechnen. Unbestritten ist, dass die St.Galler Gemeinden am positiven Saldo ebenfalls partizipieren sollen, und zwar mit 50 Prozent. Mit der Umsetzung der NFA soll auch die Aufgabenteilung zwischen Kanton St.Gallen und den St.Galler Gemeinden, welche aus unserer Sicht dringend notwendig ist, angegangen werden. Hier zähle ich z.B. auch den Bereich der Spitex dazu, welche eine klassische Gemeindeaufgabe darstellt, und ich werde im Rahmen der Spezialdiskussion nochmals auf die Begründung zurückkommen. Die Gemeinden unterstützten den geplanten Mantelerlass, indem auf zusätzliche materielle Anpassungen in anderen Gesetzgebungsbereichen verzichtet wird bzw. separat geregelt wird.

hat - dem Vorsteher des Finanzdepartementes im Vorfeld gestellte - Anschlussfragen zur Liste der von der IRV betroffenen interkantonalen Vereinbarungen:

1. Welche finanziellen und anderen Aspekte sind bei der Umsetzung zu erwarten?

2. Wie gross dürfte der Aufwand (zeitlich, personell, finanziell) für die Anpassung bzw. Umsetzung der interkantonalen Vereinbarungen und Konkordate sein?

3. Was hat die Änderung des Gemeindegesetzes für Konsequenzen auf die interkantonalen Vereinbarungen und Konkordate?

Der Kantonsrat führt die Eintretensdiskussion zu beiden Vorlagen.

Präsident der vorberatenden Kommission: Auf die Vorlage ist einzutreten.

Am 28. November 2004 haben sich Volk und Stände bei einer Stimmbeteiligung von 36,1 Prozent mit 64,3 Prozent deutlich für einen neuen Finanzausgleichsartikel ausgesprochen. Als Folge dieses klaren Resultates will der Bund den neuen Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen so rasch und so konsequent als möglich umsetzen. Gemäss Zeitplan ist vorgesehen, dass die eidgenössischen Räte in der laufenden Herbstsession 2006 die zweite und in der Sommersession die dritte Botschaft zur NFA verabschieden. Die Inkraftsetzung der NFA ist per 1. Januar 2008 vorgesehen. Wie auf der Ebene Bund sind auf der kantonalen Stufe im Hinblick auf die Einführung Gesetze anzupassen, Verfahren neu zu definieren und Budgets zu überarbeiten. Jeder Kanton kann die alleinige Verantwortung für die Umsetzung der NFA tragen. Dabei handelt es sich um ein in seiner Komplexität einmaliges Projekt. Wichtige zu regelnde Problemfelder sind der Anpassungsbedarf kantonaler Gesetze, die Aufgabenentflechtung und die interkantonale Zusammenarbeit. Zur Lösung dieses Auftrages bestehen kaum Zeitreserven. Mit dem vorliegenden Planungsbericht wird nun der Kantonsrat in einem frühen Stadium in die Umsetzung der NFA miteinbezogen. Der Bericht trägt zur Bewältigung der Probleme der Komplexität sowie der Gefahr der Zeitknappheit bei. Er informiert über die wichtigen Eckwerte der Umsetzung. Er zeigt die Tragweiten der Reformen auf. Er ermöglicht es dem Kantonsrat, sich frühzeitig in das Thema NFA einzudenken und Weichen zu stellen. Die vorberatende Kommission begrüsst deshalb die Erstellung eines Planungsberichtes in einem frühen Stadium der Umsetzung der NFA. Sie unterstützt das Vorgehen und die vorgesehene Anpassung der Gesetzesgrundlagen mittels Mantelerlass. Sie liess sich zusätzlich die Daten und Hintergründe der Globalbilanz 2004/2005 erläutern. Der Kanton St.Gallen kann mit einem Ausgleich von netto 147 Mio. Franken rechnen. Damit gehört er zu den grössten Empfängern von Ausgleichszahlungen. Diesen Umstand verdankt der Kanton St.Gallen hohen Zahlungen über den Ressourcenausgleich, d.h. der Kanton gehört mit anderen Worten zu den ressourcenschwächeren Kantonen.

Im Wesentlichen wurden drei Themen ausführlich diskutiert:

1. Die Aufgabenteilung Kanton und Gemeinden: Die vorberatende Kommission diskutierte die Notwendigkeit der innerkantonalen Aufgabenteilung eingehend. Sie ist mit dem aufgezeigten Vorgehen einverstanden, betont aber, dass die Aufgabenteilung im Nachgang zur NFA dringend anzugehen ist. Eine gleichzeitige Aufbereitung der NFA und der Vorlage für die Aufgabenteilung wäre aus zeitlichen Gründen nicht realistisch. In der Diskussion wurde dann eingebracht, dass Themen, deren gesetzliche Grundlagen klar sind, sofort angegangen werden sollten. Es wurde allerdings auch zur Vorsicht gemahnt, dass der Anpassungsbedarf der Aufgabenteilung überschätzt werde.

2. Verwendung des NFA-Gewinnes: Der Ausgleich der Globalbilanz zwischen Kanton und Gemeinden wurde eingehend diskutiert. Es war unbestritten, dass die Gemeinden bei Vorliegen eines positiven Saldos des Kantons gegenüber dem Bund aufgrund der NFA ebenfalls finanziell zu entlasten sind. Die Regelung, dass wenigstens die Hälfte eines allfälligen Reformgewinns beim Kanton verbleibt, wurde nicht grundsätzlich bestritten. Bei der Verwendung wurde in der Diskussion darauf hingewiesen, dass die benachbarten Kantone ihren Reformgewinn zur Reduktion der Steuern verwenden können. In der vorberatenden Kommission wurde neben der Verwendung für Steuerreduktionen auch die teilweise Verwendung des Reformgewinns für eine Verbesserung des innerkantonalen Finanzausgleichs oder zur Verbesserung von Leistungen ausgesprochen. Die Kompensation mittels Reduktion des Gemeindeanteils an der Finanzierung der Ergänzungsleistungen war nicht bestritten. Es wurde in der Diskussion darauf hingewiesen, dass die Kompensation via Ergänzungsleistungen für die Sondersituation der Stadt St.Gallen nicht günstig sei. Dies wäre durch den innerkantonalen Finanzausgleich auszugleichen.

3. Spitex- und Wohnverhältnisse im Berggebiet: Die Tatsache, dass sich der Bund aus der Spitex-Finanzierung zurückzieht, führte zu einer ausführlichen Diskussion. Die vorberatende Kommission sprach sich aber grossmehrheitlich für den Vorschlag gemäss Planungsbericht aus. Ich werde dann in der Spezialdiskussion darauf zurückkommen.

Ein Gleiches gilt beim Thema Wohnverhältnisse im Berggebiet. Es wurde darauf hingewiesen, dass der Kanton eine Sonderlösung schaffen würde, nachdem sich der Bund aus dieser Förderung zurückzieht. Die vorberatende Kommission sprach sich deshalb grossmehrheitlich gegen die Beibehaltung der Förderung aus. Gesamthaft stimmte die vorberatende Kommission einstimmig zu, auf den Bericht einzutreten, und beantragt Ihnen, ein Selbiges zu tun.

Ich spreche noch zum Beitritt des Kantons St.Gallen zur Raumvereinbarung für die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich, nachdem eine gemeinsame Eintretensdebatte angesetzt ist. Die wesentlichen beiden Elemente des Finanzausgleichs sind der Ressourcenausgleich und der Lastenausgleich. Die vorliegende Rahmenvereinbarung bildet die Grundlage für die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich. Sie regelt die künftige interkantonale Zusammenarbeit in Aufgabenbereichen, die sinnvollerweise überregional wahrgenommen werden. Gerade für den Kanton St.Gallen, der zugunsten der umliegenden Kantone insbesondere im Bildungs-, Gesundheits-, Verkehrs- und Kulturbereich zahlreiche Leistungen erbringt, ist es wichtig, mit der IAV künftig über einen klaren Rahmen zur interkantonalen Abgeltung solcher Leistungen zu verfügen. Davon war auch eine Kommissionsmehrheit überzeugt. Von einer Kommissionsminderheit wurden Bedenken im Bezug auf die demokratischen Mitwirkungsmöglichkeiten bei der Ausgestaltung der innerkantonalen Zusammenarbeit geäussert. Die vorberatende Kommission anerkennt in diesem Zusammenhang die Verbesserungen der parlamentarischen Aufsicht gemäss Art. 15 IAV. Dieser sieht erstmals die Einsetzung einer parlamentarischen Geschäftsprüfungskommission als Aufsichtsorgan über die interkantonalen Trägerschaften vor. Diese hat auch gestalterische Mitwirkungsmöglichkeiten, indem sie Vertragsveränderungen beantragen kann. Für den Kanton St.Gallen ist der Beitritt zur IAV mit keinen unmittelbaren Kosten verbunden. Die Kosten und Erträge werden erst anfallen, sobald erste Verträge zum Leistungsbezug oder zur Leistungserbringung abgeschlossen werden.

(im Namen der GRÜ-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten.

Es handelt sich bei diesen beiden Geschäften um staatspolitisch bedeutsame, komplexe und sehr abstrakte Vorlagen. Die Spielregeln der Aufgabenteilung müssen zeitgleich für über 30 verschiedene Aufgabenbereiche geändert werden. Es werden auch Teile der Einnahmenaufteilung, vor allem auch der direkten Bundessteuer und des Finanzausgleichs, geändert. Betroffene sind auch Gemeinden, allerdings weniger stark. Im Weiteren ist ein fixer Termin für die Umsetzung zu beachten: Das ist der 1. Januar 2008. Der Teufel wird dann bei der Umsetzung und Verteilung der Finanzen im Detail bzw. bei der Beratung der Gesetze stecken. Heute überlagern sich zahlreiche Aufgabenbereiche, Kompetenzen und Finanzströme zwischen Bund und Kantonen und führen deshalb zu Doppelspurigkeiten, unklaren Verantwortlichkeiten und einer zunehmenden Abhängigkeit der Kantone vom Bund. Mit der vom Souverän gewollten Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung des Neuen Finanzausgleichs (NFA) soll wiederum Ordnung in das Gefüge der bundesrechtsstaatlichen Aufgabenerfüllung einkehren. Die Kantone werden in ihrer Eigenständigkeit und damit in ihrem Handlungs- und Gestaltungsspielraum gestärkt. Das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz, wonach Nutzniesser sowie Kosten- und Entscheidungsträger identisch sein müssen, kann dank der Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung vermehrt zum Tragen kommen. Klare Verantwortlichkeiten der Kantone werden die Stellung der kantonalen Parlamente und Regierungen sowie der Stimmberechtigten auf kantonaler Ebene stärken. Die Bevölkerung wird vermehrt entscheiden können, welche politischen Schwerpunkte sie in ihrem unmittelbaren Umfeld setzen möchte.

Eine verstärkte Übertragung von Aufgaben an die Kantone darf aber nicht heissen, dass 26 verschiedene und untereinander inkompatible Systeme zu installieren sind. Zum einen soll, wenn sich dies als unabdingbar erweisen sollte, der Bundesgesetzgeber auch bei kantonalen Aufgabenbereichen im Sinne einer Rahmengesetzgebung Leitplanken setzen können, wie dies beispielsweise kürzlich im Bildungsbereich geschehen ist. Zum anderen müssen die Kantone vermehrt zusammenarbeiten und gewisse Aufgaben gemeinsam wahrnehmen, was zwangsläufig mehr als bisher zu untereinander abgestimmten Lösungen führen muss. Gerade in der kleinräumigen Schweiz können manche Aufgaben auch nach einer Aufgabenentflechtung sinnvollerweise nur gemeinsam von Bund und Kantonen erbracht werden. Dazu müssen neue Zusammenarbeits- und Finanzierungsaufgaben zwischen Bund und Kantonen eingeführt werden. Statt Einzelobjekte nach aufwandorientierten Kriterien zu subventionieren, werden vermehrt Mehrjahresprogramme mittels Global- oder Pauschalsubventionen zum Tragen kommen. Dabei obliegt dem Bund die strategische Führung einschliesslich eines entsprechenden Controllings, während die Kantone auf operativer Ebene bestimmen, wie sie die Vertragsziele erreichen wollen. Wo diese Zusammenarbeits- und Finanzierungsformen inskünftig zum Einsatz kommen, entfällt das System der aufwandorientierten Inputsteuerung. Neu wird über ein vereinbartes Ziel gesteuert und so die erwünschte Wirkung einer Massnahme in den Mittelpunkt des staatlichen Handelns gestellt, eine so genannte Outputsteuerung. Angesichts der wirtschaftlichen und sozialen Lebensräume, deren Grenzen immer seltener den Kantonsgrenzen entsprechen, müssen heute mehr denn je kantonale Aufgaben im horizontalen Verbund erfüllt werden. Um die Kantone in staats- und finanzpolitischer Sicht zu stärken, sieht die NFA eine substanziell ausgebaute interkantonale Zusammenarbeit mit einem Lastenausgleich vor. Kantone, die für umliegende Kantone Zentrumsleistungen erbringen, sollen für ihre Leistungen entsprechende Abgeltungen erhalten. Interkantonale Organe sollen unter Beachtung des Legalitätsprinzips und der direktdemokratischen Kontrolle rechtsetzende Normen erlassen dürfen, um auf neue Situationen rasch und sachgerecht reagieren zu können.

Scheitert die interkantonale Zusammenarbeit, wird es unweigerlich zu einem verstärkten Zentralisierungsschub und damit zu einer Aushöhlung der föderativen Strukturen kommen. Aufgaben, die aus staats- und finanzpolitischer Sicht sinnvollerweise in horizontaler Zusammenarbeit erfüllt werden, müsste in diesem Falle der Bund erbringen. Vor diesem Hintergrund ist auch die häufig gegenüber gesamtschweizerischen Konkordaten verbreitete Skepsis zu verstehen: Konkordate sind – im Geiste der neuen Föderalismusreform – nicht nur zulässig, sondern – als Alternative zur Begründung von neuen Bundeskompetenzen – sogar erwünscht. Es macht unter dem Gesichtspunkt der föderativen Legitimation einer Regelung – ungeachtet der in einem konkreten Fall gefundenen materiell-rechtlichen Lösung – einen Unterschied, ob diese von den Kantonen ausgehandelt oder vom Bund diktiert wird.

Die vom Verfassungsgeber im Hinblick auf die Harmonisierung gewählte Stossrichtung hat zweifellos auch ihre Nachteile: Es ist dies die Kompetenzverlagerung von den kantonalen Parlamenten an die Kantonsregierungen. Solange aber die Mindestgarantien des demokratischen Rechtsstaates nach Art. 51 der Bundesverfassung eingehalten sind, nimmt die Bundesverfassung allfällige Demokratiedefizite zugunsten der Stärkung des Föderalismus in Kauf. Andererseits wird mit der Ratifizierung der Rahmenvereinbarung für die Interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich (IRV) auch im Kantonsrat zwingend eine Interparlamentarische Geschäftsprüfungskommission zu installieren sein. Zu einem Scheitern könnte es dann kommen, wenn der NFA nur einseitig aus dem Blickwinkel des Sparens betrachtet und Leistungen so abgebaut würden, sodass dies von der Mehrheit der Bevölkerung nicht mehr getragen würde. Im Weiteren gilt es beim NFA auch darüber staatspolitisch nachzudenken, wie die politischen Strukturen in der Schweiz in 20 oder 30 Jahren aussehen könnten. Die bestehenden politischen Kantonsgrenzen mögen zwar mit den wirtschaftlichen Gegebenheiten nicht mehr übereinstimmen, sie widerspiegeln aber ein nach wie vor in der Gesellschaft bestehendes Identitätsbewusstsein, das sich im Wesentlichen an den historisch gewachsenen Strukturen orientiert. Gebietsreformen sind zwar mittel- bis längerfristig nicht ausgeschlossen; sie stehen indes im heutigen Zeitpunkt nicht im Vordergrund. Auch gilt es zu bedenken, dass insbesondere in den Bereichen der Behinderteneinrichtungen (Bau- und Betriebsbeiträge an Wohnheime, Werkstätten und Tagesstätten), der Sonderschule, Ergänzungsleistung und der Ausserordentlichen Ergänzungsleistungen, Individuellen Prämienverbilligungen sowie bei der Verbesserung der Wohnverhältnisse in Berggebieten keine «Kannibalisierung» stattfinden darf. Die GRÜ-Fraktion würde sich vehement dagegen wehren. Für die GRÜ-Fraktion ist es folglich auch logisch, dass vor allem im Sozialbereich, insbesondere im Departement des Innern, zusätzliche Stellen für die Abwicklung, Lenkung und das Controlling der Finanzströme erhalten muss. Aus der Sicht der GRÜ-Fraktion soll dies schwergewichtig durch Stellenumlagerungen aus dem Finanzdepartement erfolgen. Der verstorbene deutsche Bundeskanzler Willy Brandt hatte einst treffend analysiert: «Gerade wer das Bewahrenswerte bewahren will, muss verändern, was der Erneuerung bedarf.» In diesem Sinn ist die GRÜ-Fraktion unter den dargelegten Ausführungen für Eintreten auf den Planungsbericht.

Zum Eintreten auf den Kantonsratsbeschluss über die Genehmigung des Regierungsbeschlusses über den Beitritt des Kantons St.Gallen zur Rahmenvereinbarung für die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich (IRV): Die Rahmenvereinbarung ist eine sehr sorgfältig redigierte und gut kommentierte Vorlage. Es ist die «Hohe Schule» der Vertragskunst. Die GRÜ-Fraktion ist für Eintreten auch auf die Vorlage. Für die GRÜ-Fraktion ist es ebenso klar, dass für die Kontrolle von über 34 Konkordaten und interkantonalen Vereinbarungen im Kantonsrat zwingend eine Interparlamentarische Geschäftsprüfungskommission zu installieren ist. In dieser Frage ist das Präsidium gefordert.

(im Namen der FDP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten.

Die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung hat zwei klare Ziele:

1. einen gerechteren Finanzausgleich unter den Kantonen;

2. eine effizientere Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen.

Die NFA ist ein sehr umfangreiches Projekt, das die föderalistische Ordnung in unserem Land neu definiert. Im Bereich der Aufgabenteilung bzw. Aufgabenentflechtung zwischen Bund und Kantonen ist es für uns das oberste Ziel, diese Reform kostenneutral umzusetzen. Aus der unmittelbaren Umsetzung dürfen keine Mehrkosten und neuen Aufgaben entstehen. Die Aufgabenteilung zwischen dem Kanton St.Gallen und den Gemeinden muss zumindest in denjenigen Bereichen gleichzeitig umgesetzt werden, bei denen die Gemeinden direkt betroffen sind. Auch die weiter greifende Umsetzung der Aufgabenteilung innerhalb unseres Kantons, d.h. zwischen Kanton und Gemeinden, hat für die FDP-Fraktion eine hohe Priorität und muss möglichst rasch angegangen und umgesetzt werden. Beim Finanzausgleich zwischen dem Bund und den Kantonen ist das Kernziel, die Differenz der steuerlichen Belastung unter den Kantonen zu verkleinern. Die logische Folgerung aus diesem Ziel ist es, mit den Einnahmen aus der Reform die Kosten in unserem Kanton zu senken und somit eine steuerliche Entlastung zu erreichen. Den Ausgleichszahlungen liegt ein Ressourcenindex zugrunde, welcher alle vier Jahre angepasst wird. Das Mittel aller Kantone wird dabei mit 100 Punkten festgesetzt. Der Kanton St.Gallen ist nach den Zahlen aus dem Jahr 2005 mit 78 Punkten ein ressourcenschwacher Kanton. Aufgrund dieser Zahlen ergibt sich ein Mehrertrag von 147 Mio. Franken je Jahr. Diese Summe ist zu 85 Prozent der Differenz zu 100 Punkten im Ressourcenindex. Diese recht hohe Ausgleichszahlung ist ein schwacher Trost für das, dass wir im schweizerischen Vergleich ein unterdurchschnittlich starker Kanton sind. Die FDP-Fraktion ist klar der Auffassung, dass wir alles daran setzen müssen, um unseren Kanton St.Gallen zu stärken. Vor allem auch deshalb, weil nicht 100 Prozent ausgeglichen wird, ist es wichtig, unsere Situation zu verbessern. Nebst einigen Faktoren, welche wir nicht beeinflussen können, gibt es viele Möglichkeiten, wo wir uns verbessern können, z.B. die Wirtschaftskraft, Steuerbelastung, Verwaltungskosten usw. Ein Punkt, der auch in der Kommission lange debattiert wurde, ist der Schlüssel, wie der Reformgewinn zwischen dem Kanton und den Gemeinden verteilt wird. Die FDP-Fraktion ist aus heutiger Sicht mit der Formulierung im Planungsbericht einverstanden, in welchem stets der Gemeindeanteil höchstens 50 Prozent beträgt. Wichtig in diesem Zusammenhang ist für uns, dass das Geld auch auf Gemeindeebene für Steuerentlastungen eingesetzt wird und nicht zur Erfüllung von neuen Aufgaben verwendet wird. Auch die Gemeinden sind gefordert, ihre Kostenstrukturen und die Aufgabenbewältigung zu überprüfen.

Noch kurz zur IRV: Die IRV ist eine Vereinbarung zwischen den Kantonen. Sie regelt die Zusammenarbeit im Lastenausgleich mit allgemein gültigen Grundsätzen und legt auch das Streitbeilegungsverfahren fest. Die Kantone werden in neuen Teilbereichen zur Zusammenarbeit im Lastenausgleich verpflichtet. Die Vereinbarung kann von den einzelnen Kantonen in der Sache nicht abgeändert werden. Wir können nur über ein Beitreten oder Nichtbeitreten entscheiden. Damit die IRV in Kraft treten kann, müssen mindestens 21 Kantone der Vereinbarung beitreten. Eines der wenigen Bedenken, welche bei den einzelnen Kantonen und Parteien bestehen, ist die Verschiebung der Kompetenz vom Parlament zur Regierung und ein Abbau der direkten Demokratie. Die FDP-Fraktion kann diese Ängste verstehen. Wir sind jedoch klar der Auffassung, dass die Kompetenzverteilung gesondert, wie in der Vorlage auch dargelegt, innerhalb der Kantone geregelt werden muss und somit nicht direkt mit der vorliegenden Vereinbarung zusammenhängt. Die FDP-Fraktion ist für einen Beitritt zur IRV und dementsprechend auch für Eintreten auf die Vorlage.

(im Namen der CVP-Fraktion): Auf die Vorlagen ist einzutreten.

Zu 40.06.02: Die vorliegende Botschaft gibt uns eine umfassende Information und einen Zwischenstand über die Umsetzung des NFA. Mit einer gewissen Vorsicht ist der jetzige Stand zu betrachten, zeigten doch die Diskussionen im eidgenössischen Parlament von letzter Woche noch etwelchen Widerstand in Teilbereichen. Es bleibt jedoch zu hoffen, dass auch das Bundesparlament den Volkswillen achtet und die Umsetzung des NFA per 1. Januar 2008 vorantreibt. Die finanziellen Auswirkungen bei den 37 vom NFA berührten Aufgabenbereichen sind für unseren Kanton zum Teil nach etwas unterschiedlichen Grundlagen berechnet worden. Die CVP-Fraktion kann sich jedoch dem Bericht anschliessen, sämtliche Gesetzesanpassungen mit Ausnahme des Bereiches Sonderschulung und Bau- und Betriebsbeiträge an Behinderteneinrichtungen im Rahmen eines Mantelerlasses anzupassen. Auf jeden Fall müssen die Gesetzesanpassungen fristgerecht umgesetzt werden. Es ist deshalb auch zu begrüssen, dass der Bereich Prämienverbilligung speziell und bereits in der nächsten Session behandelt werden kann. Die CVP-Fraktion hat sich mit dem Bereich Spitex-Finanzierung nochmals auseinandergesetzt. Nach geführter Diskussion stellt sie sich jedoch klar hinter den Planungsbericht. Einige Fragen wirft der Strassenbereich auf. Wir fordern, dass bei einer Übernahme des betrieblichen Nationalstrassenunterhaltes durch den Kanton keine Wettbewerbsverzerrungen entstehen dürfen und die Synergien effizient genutzt werden sollen. Dass wir mit dieser Überlegung nicht allein sind, hat die Diskussion über den NFA in den eidgenössischen Räten in den letzten Tagen ebenfalls gezeigt. Mit Freude und trotzdem mit einigen Fragezeichen ist die neue Berechnung der Globalbilanz zu betrachten. Wir haben es von Scheitlin-St.Gallen gehört. Der Kanton St.Gallen könnte aus dem NFA mit rund 150 Mio. Franken profitieren. Diese Berechnung erweckt nach aussen den Anschein, unser Kanton sei ein Armenhaus, oder noch etwas anders ausgedrückt, ein Kanton von Schmarotzern. So darf es auf keinen Fall aussehen, und so ist es auch nicht. Bei der Diskussion um Globalbilanzgewinne ist deshalb künftig und nach Möglichkeit von Globalbilanzgewinnen pro Kopf oder Einwohner zu sprechen. Somit ist auch ein genauer Vergleich zu umliegenden Kantonen gewährleistet. Für die CVP-Fraktion ist es wichtig, dass nebst dem NFA auch die innerkantonalen Aufgaben im Bereich Aufgabenentflechtung und Finanzausgleich zügig vorangetrieben werden. Gerade mit dem zu erwartenden Reformgewinn besteht nicht nur Handlungsbedarf, sondern auch ein gewisser Spielraum. Die CVP-Fraktion erwartet, dass die Gemeinden aus dem ganzen Reformgewinn zur Hälfte partizipieren. In diesem Sinn werden wir uns im Rahmen des NFA und des innerkantonalen Finanzausgleichs für geeignete und nachhaltige Kompensationsmassnahmen zugunsten der Gemeinden einsetzen.

Zu 26.06.01: Mit der vorliegenden Botschaft der interkantonalen Rahmenvereinbarung schaffen wir ein wichtiges Instrument für die erfolgreiche Umsetzung des NFA und sichern gleichzeitig unter den Kantonen die künftige Zusammenarbeit mit Lastenausgleich. In unserem föderalistischen System ist eine gegenseitige und gerechte Beteiligung an der wirtschaftlichen Erfüllung interkantonaler Aufgaben ebenso wichtig wie die Mindestversorgung mit öffentlichen Leistungen. Die CVP-Fraktion begrüsst es ausserdem, dass der Trittbrettfahrerrolle von einzelnen Kantonen mit der IRV künftig wirksam begegnet wird. Insgesamt werden für unseren Kanton mehr als 30 bisherige bestehende interkantonale Vereinbarungen gemäss Art. 48 unter die neue Rahmenvereinbarung fallen. Die Auswirkungen auf Aufwand und Nutzen sowie auf Leistungen und Kosten sind zurzeit sehr schwierig abzuschätzen und werden wohl differenziert ausfallen. Unklarheiten über die effektiven Auswirkungen dürfen uns jedoch im jetzigen Zeitpunkt nicht davon abhalten, die IRV abzulehnen. Bei der Diskussion um die IRV stellt sich eine zentrale Frage: Wird die Regierung mit dem Beitritt zur IRV mit zu viel Kompetenz ausgestattet, erhält sie im Verhältnis zum Parlament zu viel Macht, kurzum, entsteht ein Demokratieabbau? Das Parlament wird auch künftig gemäss Art. 65 zwischenstaatliche Vereinbarungen mit Gesetzes- oder Verfassungscharakter genehmigen. Im Rahmen der IRV nehmen die Trägerkantone Einsitz in die Aufsichtsorgane. Bei gemeinsamen Trägerschaften kommen interparlamentarische GPKs zum Einsatz. Andererseits ist auch abzusehen, dass z.B. bei der Fachhochschule Rapperswil oder im NTB mit der IRV mehr indirekte Einflussmöglichkeiten durch die Parlamente entstehen. Grundsätzlich ist aber wichtig, dass in den Verhandlungen über interkantonale Vereinbarungen der Regierung Handlungsfreiheit eingeräumt wird. Die Regierung wird die eigenen Kantonsinteressen gegenüber Partnerkantonen mit Sicherheit gut und mit der nötigen Hartnäckigkeit vertreten. Das Präsidium beantragt bekanntlich, mit dem Nachtrag zum Kantonsratsreglement die Frage nach zusätzlichen ständigen Kommissionen zu prüfen. Unter anderem könnte auch der Bereich Aussenbeziehung einer ständigen Kommission übertragen werden. Ob eine spezielle Konkordatskommission notwendig ist oder wäre, kann und soll im Rahmen dieses Geschäftes nicht beantwortet werden und darf uns auch nicht von einer Zustimmung zu IRV abhalten.

(im Namen der SP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten.

1. Die Ausklammerung der drei Bereiche Sonderschulung, Wohnheime, Werkstätten und IPV und deren separate Behandlung wird unterstützt.

2. Sofern die bisherigen Regelungen ohne materielle Änderungen übernommen werden, stimmt die SP-Fraktion der Vorgehensweise mittels Erlass eines «Mantelerlasses» zu. Dies, obwohl ein gewisses Demokratiedefizit festzustellen ist.

3. Bei Aufgaben, die den Gemeinden übertragen werden, stellt die SP-Fraktion die klare Forderung, dass die Standards der Umsetzung der Aufgaben verbindlich vorgeschrieben werden müssen.

4. Im Bereich Spitex verlangt die SP-Fraktion, dass der Kanton in die Verantwortung für ein quantitativ und qualitativ hoch stehendes Angebot eingebunden werden muss. Die SP-Fraktion wird diesen Antrag im Rahmen der Beratung stellen.

Die Neuordnung hat auch finanzielle Auswirkungen. Wir nehmen dazu wie folgt Stellung:

1. Die Belastung der Gemeinden im Rahmen der Neuverteilung der Aufgaben muss vollständig ausgeglichen werden. Der Vorschlag der Neufestsetzung der Kostenbeteiligung im Bereich Ergänzungsleistungen wird als zielgerichtet erachtet.

2. Es fehlen zusätzliche Abgeltungen von zentralörtlichen Leistungen. Dies soll im Rahmen des innerkantonalen Finanzausgleichs geregelt werden. Es ist dabei zwingend, dass nicht nur auf die Stadt St.Gallen bezogen diskutiert werden muss, sondern auch andere Zentren einbezogen werden.

Die Globalbilanz der Finanzflüsse zeigt für den Kanton St.Gallen ein vordergründig positives Ergebnis. Wir stimmen dem nicht mit Freude wie vorhin Widmer-Mühlrüti. Wir haben zwar zu den Globalbilanzgewinnern zu gehören, konkret heisst dies aber, dass die Wirtschaftskraft des Kantons St.Gallen unterdurchschnittlich oder schwach ist. Damit stehen wir vor der paradoxen Situation, dass eine Verbesserung zu weniger Zahlungen führen wird. Die heutige Strategie der Regierung und der bürgerlichen Parteien verschärft die Situation zusätzlich. Sie möchten die Nettozahlungen praktisch vollständig in den Steuerwettbewerb investieren, und so werden diese Zahlungen wirkungslos verpuffen. Die Globalbilanzgewinne des Kantons St.Gallen müssen jedoch zukunftsgerichtet und zur Stärkung der Ressourcenkraft des Kantons wie folgt eingesetzt werden: Die Investitionen in die wichtigen Standortfaktoren des Kantons wie Bildung und Forschung, Ausbau der öffentlichen Verkehrsmittel, S-Bahn und HGV, Kultur, Gesundheitsversorgung, Tagesstrukturen sind zu priorisieren. Gezielte Verbesserungen bei der Umsetzung der staatlichen Aufgaben in der Form z.B. von Standards sind zwingend, damit wir unsere Faktoren verbessern können. Die externe Begutachtung der Staatsverwaltung zeigte auch klar, dass personelle und finanzielle Ressourcen fehlen. Hier ist dringend Handlungsbedarf, damit der Kanton St.Gallen standortattraktiv bleibt.

Die SP-Fraktion ist für Eintreten auf den Planungsbericht. Da die beiden Eintreten zusammengenommen wurden, erlaube ich mir auch zur Rahmenvereinbarung für die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich zu sprechen. Die SP-Fraktion begrüsst die interkantonale Zusammenarbeit und den dazugehörenden Lastenausgleich. Der Lastenausgleich muss rasch angegangen werden und möglichst über die zwingend vorgesehenen Bereiche ausgedehnt werden. Damit kann das unentgeltliche Profitieren verschiedener Kantone von wichtigen Standortfaktoren wie Gesundheitsversorgung, durch Zentralspitäler, öffentliche Verkehrsmittel, Strassen usw. reduziert werden. Die grösseren Kantone erhalten so ein Instrument, den unlauteren Wettbewerb, der sich vor allem in der Form von Steuerwettbewerb zeigt, ein wenig einzudämmen. Mit dem Werkzeug des interkantonalen Lastenausgleichs wird die Stellung der Regierung gestärkt zulasten des Kantonsrats. Bei gemeinsamen Trägerschaften, die auf Gesetzes- oder Verfassungsstufe geregelt werden, muss das Ergebnis wohl dem Kantonsrat zur Zustimmung vorgelegt werden. Mit der interparlamentarischen Geschäftsprüfungskommission wird dabei die Kontrolltätigkeit und die Einflussnahme des Kantonsrates sichergestellt und teilweise auch gestärkt werden. Im Fall von Leistungseinkäufen gemäss Art. 9 der vorliegenden Rahmenvereinbarung liegen jedoch alle Kompetenzen allein bei der Regierung. Aus der Sicht der SP-Fraktion sind hier geeignete Instrumente zu schaffen, die die Kompetenz des Kantonsrates stärken. Mit der Motion der SVP-Fraktion, die eine ständige Konkordatskommission verlangt, könnten Aufsicht und Einflussnahme des Kantonsrats gestärkt werden. Bei der Diskussion zur Motion 42.06.14 «Stopp dem Demokratieabbau: Verstärkter Einbezug des Parlaments bei interkantonalen Verträgen und Konkordaten» wird sich die SP-Fraktion im unterstützenden Sinn äussern und die Motion voraussichtlich unterstützen.

(im Namen der SVP-Fraktion): Auf die Vorlage ist einzutreten.

Am 28. November 2004 hat das Schweizer Stimmvolk der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen (NFA) zugestimmt. Nun liegt jetzt eines der grössten und wichtigsten Reformprojekte der Schweiz als Zwischenbericht im Kantonsrat vor. In der Botschaft wird mehrmals von einer positiven Globalbilanz für den Kanton St.Gallen gesprochen. Die neuesten Zahlen ergeben einen Saldo von 147 Mio. Franken. Der Reformgewinn für den Kanton St.Gallen ist zwar erfreulich, er zeigt aber auch, dass ein Bedarf für Reformen besteht, damit der Kanton seine Position gegenüber anderen Kantonen wieder verbessern kann. Diese Situation darf nicht verkannt werden und muss so schnell wie möglich korrigiert werden. Der Index Finanzkraft basiert auf den Zahlen 2004/2005 von 80 bzw. 80 von 100. Das darf und kann nicht befriedigend sein. Wo es Sieger hat, gibt es bekanntlich auch Verlierer, und solche sind nach Ansicht der SVP-Fraktion die Gemeinden. Wichtig ist, mit einem Finanzschlüssel bei der Finanzierung der Ergänzungsleistungen für die Mehrbelastungen Kompensieren und andererseits einen Teil des Reformgewinns der NFA weitergeben an die Gemeinde, dass kein finanzielles Vakuum entstehen wird. Wir begrüssen die Entflechtung, die mit der NFA angekündigt wird, und das Bestreben für eine klare Aufgabenteilung in der interkantonalen Zusammenarbeit. Über den Bericht 26.06.01 «Beitritt des Kantons St.Gallen zur Rahmenvereinbarung für die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich» entsteht keine euphorische Freude. Mit der vorliegenden Vorlage ist die SVP-Fraktion der Ansicht, dass wir den Föderalismus einschränken. Die Regierung wird mit mehr Macht ausgestaltet, den Volksvertretern hingegen wird im grossen Rahmen die Mitsprache oder Mitbestimmung entzogen. Die SVP-Motion 42.06.14 «Stopp dem Demokratieabbau: Verstärkter Einbezug des Parlaments bei interkantonalen Verträgen und Konkordaten» weist auf diese Probleme hin. Die SVP-Fraktion fordert, dass Anpassungen bei Aufsicht und Controlling sowie den Mitbestimmungen implementiert werden müssen. Das bedeutet, dass die Volksvertreter wesentlich stärker einzubinden sind, als in der Vorlage vorgesehen ist. Weiter werden wir an unserer Motion und deren Umsetzung klar festhalten. Die SVP-Fraktion ist deshalb von der vorliegenden Vorlage wenig begeistert, sieht aber die Notwendigkeit, im Sinn eines Rahmenerlasses durch die IRV mitzuwirken.

Es ist wirklich nicht etwas Alltägliches, wie wir nun dieses Projekt miteinander bearbeiten müssen. Es handelt sich um ein umfassendes Reformprojekt, das nicht nur finanzpolitische Auswirkungen grossen Ausmasses in diesem Lande haben wird, sondern es handelt sich um eine eigentliche Föderalismus-Reform. Aber diese Komplexität dieses Projektes ist derart gross, dass es schwierig ist, in den einzelnen Facetten immer den gleichen Wissensstand auch in der zeitlichen Abfolge zu haben. Die Regierung hat mit dem Planungsbericht versucht, Sie heute so weit zu informieren, als uns Informationen zur Verfügung stehen damit Sie vorbereitet sind auf den eigentlichen Gesetzgebungsprozess. Dieser Gesetzgebungsprozess kann allein schon aus formellen Gründen eigentlich in den kantonalen Parlamenten erst gemacht werden, wenn die zweite Botschaft NFA, also die Bundesgesetzgebung, über die Bühne ist. In der Session der eidgenössischen Räte ist der Zweitrat jetzt an der Reihe, und ich hoffe, dass es gelingt, auch noch die wenigen Differenzen, die zwischen National- und Ständerat bestehen, dass die beseitigt werden können. Nach Ablauf der Referendumsfrist gegen den Bundesmantelerlass ist es auch uns dann möglich, Anfang 2007 in den eigentlichen Gesetzgebungsprozess einzutreten. Wir erreichen doch einen massgeblichen Zeitgewinn mit der Bearbeitung des vorliegenden Planungsberichts. Ich bin froh, dass Sie in dieses Verfahren einwilligen. Ich bin froh, dass Sie auch im Wesentlichen den Überlegungen der Regierung folgen, die im Planungsbericht auch im Hinblick auf die materielle Gesetzgebung dargelegt sind. Ich bin froh, dass Sie auch bereit sind, der IRV beizutreten. Es wurde bereits darauf hingewiesen, wie bedeutungsvoll diese IRV für einen wesentlichen Pfeiler der Gesamt-NFA sein wird. Ich nehme dazu nur zu ganz wenigen Problemen, die aufgeworfen sind, Stellung.

Die Interpretation der Globalbilanz: Mir ist es auch so ergangen, als ich die neue Globalbilanz gesehen habe mit dem Nettoreformgewinn von 147 Mio. Franken, wie vielen von Ihnen. Nämlich ein weinendes und ein lachendes Auge hat das bei mir provoziert aus den gleichen Überlegungen, wie es dargelegt worden ist. Aber so gravierend ist der Aspekt nicht. Sie müssen nämlich Folgendes beachten: Dieser Nettoreformgewinn - wenn Sie dem so sagen wollen - entsteht nur zu einem Teil aus dem Ressourcenausgleich. Dieser Nettobilanzgewinn resultiert nämlich nebst dem Ressourcenausgleich und dem Sonderlastenausgleich - dem topografisch-geografischen - wovon wir ebenfalls im Kanton St.Gallen mit einem kleineren Betrag allerdings profitieren, sondern dieses Resultat ergibt sich eben auch aus dem Saldo der Aufgabenteilung und aus unserer Zahlung, die wir leisten müssen in den Härteausgleich. Was will ich damit sagen? Wenn Sie Gefahr laufen zu lamentieren über die Ressourcenschwäche unseres Kantons, dann müssen Sie nicht jene Statistik über den Nettoreformgewinn vor sich nehmen. Sondern dann müssen Sie die Statistik über die Ressourcenausgleichzahlungen an den Kanton St.Gallen nehmen. Dabei ergibt sich eben folgendes Bild: Wenn Sie nur die Ressourcenausgleichszahlungen an den Kanton betrachten, dann ist der Kanton St.Gallen je Einwohner ziemlich genau in der Mitte aller Kantone und nicht bei den «schwächsten». St.Gallen liegt an 14. Stelle. Bei der Pro-Kopf-Zuteilung von Ressourcenzahlungen liegt der Kanton St.Gallen an 14. Stelle. Wenn man die Globalbilanz der Nettogewinne umrechnet auf pro Kopf der Bevölkerung, dann sind wir nicht an erster Stelle, wie es beim absoluten Betrag den Eindruck erweckt, sondern an der vierten Stelle. Die Mitglieder der vorberatenden Kommission haben als Beilage zum Protokoll diese Aufstellungen erhalten, und Sie können das dort - wenn Sie es auch umrechnen - auf den Kopf der Bevölkerung nachprüfen. Man muss nicht ein allzu schlechtes Gewissen haben. Das wäre meine Schlussessenz aus dieser Betrachtung. Wer sich interessiert, kann übrigens diese Folien dann auch zur Verfügung noch bei mir beziehen. Das zur Frage der Interpretation des Globalgewinnes.

Was aber viel wichtiger dann sein wird, aber nicht Gegenstand der heutigen Beratung bildet, ist, wie Kanton und Gemeinden damit umgehen. Ich bitte Sie, diese Diskussion auf den richtigen Zeitpunkt zu verschieben. Das ist auch der Grund, weshalb wir eben mit einem «Mantelerlass» fahren wollen, weil uns daran liegt, auch in Respektierung des Postulates, das jetzt gerade im Kanton Appenzell Ausserrhoden eine Rolle gespielt hat, nämlich die Einheit der Materie zu wahren. Wenn Sie nämlich darauf verzichten, materielle Änderungen mit der Umsetzung durchzuführen, dann verletzen Sie dieses Gebot eben nicht. Deshalb ist es sehr unser Anliegen, dass wir diese Diskussion auf den richtigen Zeitpunkt verschieben. Im Übrigen, Steuerreduktionen sind durchaus geeignet, den Standort zu stärken, aber nicht nur. Und wie so oft in unserer Demokratie wird es eben eine ausgeglichene Betrachtungsweise sein zwischen einer Verstärkung der notwendigen Investitionen in den Standort einerseits und die Herbeiführung einer wettbewerbsfähigen Steuerbelastung. Das gilt für beide Staatsebenen, für Kanton wie für Gemeinden. Wir sind auch bereit - das schreiben wir im Planungsbericht -, dass wir den Gemeinden sämtliche Mehrbelastungen kompensieren wollen. Es ist nicht so, dass die Gemeinden Verlierer sein werden, überhaupt nicht. Wir haben klar erklärt, dass alle Mehrbelastungen, die auf die Gemeinden zukommen, sollen kompensiert werden, und darüber hinaus haben wir gesagt, wollen wir sie auch noch am Bilanzgewinn partizipieren lassen. Hier von Verlierern zu sprechen, wäre mit Sicherheit fehl am Platz.

Es wird im Zusammenhang insbesondere mit der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich auf die Gefahr eines Demokratiedefizites hingewiesen. Es trifft zwar zu, das lässt sich nicht bestreiten, dass die interkantonale Zusammenarbeit - übrigens auch die internationale - zu einer gewissen Regierungslastigkeit führt. Aber auf kantonaler Ebene kann man nicht sagen, wir, die Volksvertreter. Wir sind auch Volksvertreter. Die Mitglieder der Regierung sind durch eine Volkswahl in dieses Amt gebracht worden, und ich würde doch bitten, dass man da nicht eine Front aufbaut, die an sich nicht besteht. Es gibt eine Exekutivlastigkeit, aber die hat an sich nichts mit einem Abbau der Demokratie zu tun. Ich bitte Sie, das auch in der Diktion in Zukunft zu verwenden. Das sind die wesentlichen Probleme, die jetzt heute angesprochen worden sind. Ich hoffe, dass wir den Zeitplan entsprechend einhalten können; über die wenigen Differenzen, die in der vorberatenden Kommission aufgetaucht sind, werde ich dann bei der Spezialdiskussion noch eingehen.

Der Kantonsrat führt die Spezialdiskussion morgen durch.

Diese Fragen wurden in der Sitzung der vorberatenden Kommission beantwortet. Dem Protokoll wurde zudem eine Liste der von der IRV betroffenen interkantonalen Vereinbarungen beigefügt (Beilage 4). Dort ersehen Sie, dass es 34 bestehende Vereinbarungen gibt, die von der IRV betroffen sein werden. Über weitere kann ich keine Auskunft geben, weil wir das noch nicht wissen. Hingegen wissen Sie aufgrund der Ausführungen in der Botschaft, welche Politikbereiche nach der geltenden Bundesverfassung überhaupt der IRV unterliegen. Die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich ist eine abgeschlossene Aufzählung in der Bundesverfassung. In welchen Bereichen es letztlich zu solchen Vereinbarungen kommen wird, steht heute noch nicht fest. Das ist die Aufgabe der Kantonsregierungen und insbesondere der regionalen Fachdirektorenkonferenzen, die notwendigen Vereinbarungen abzuschliessen. Das wird einen namhaften zeitlichen Rahmen beanspruchen. Schon gar keine Auskunft geben kann ich über Kosten oder Vorteile, die dem Kanton St.Gallen unter dem Strich daraus resultieren. Man hat ganz am Anfang des Projektes NFA einmal eine Quantifizierung über die ganze Schweiz zu machen versucht. Aber man ist dabei auf enorme Probleme gestossen, ohne konkrete Vereinbarungen irgendwie zu eruieren, wer ist dann Zahler, wer ist Empfänger solcher Lastenausgleichszahlungen. Die letzte Frage, die Auswirkungen des Gemeindegesetzes, verstehe ich schlichtweg nicht. Ich weiss nicht, was das Gemeindegesetz damit zu tun hat. Oder meinen Sie allenfalls den innerkantonalen Finanzausgleich? Das könnte ich mir noch vorstellen.

Die Vorlage ist in 1. Lesung durchberaten und geht zur Vorbereitung der 2. Lesung zurück an die vorberatende Kommission.

Präsident der vorberatenden Kommission: Die vorberatende Kommission verzichtete auf eine Sitzung zur Beratung des Ergebnisses der 1. Lesung des Kantonsrates. Sie beantragt, auf die Vorlage in 2. Lesung einzutreten.

Ratspräsident: Die Vorlage ist in 2. Lesung durchberaten und geht zur Vorbereitung der Schlussabstimmung an die Redaktionskommission.